◆近年來環(huán)境保護力度大，完成了階段性規(guī)劃任務，但污染物排放新增量過大侵蝕了工作成效

“十一五”規(guī)劃實施以來，從各項工程措施和任務完成情況來看，我國環(huán)境保護工作力度應謂之為大。2010年，我國SO2排放量下降到2003～2004年的水平，COD排放量持續(xù)下降，是同期國際最大的污染減排體。城市環(huán)境基礎設施等治污工程建設規(guī)模大，解決了階段性的瓶頸問題，在一定程度上彌補了歷史欠賬，也為未來可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。這是“硬”的工作成績。

“十一五”期間，安徽、江西、河南、貴州等16個�。▍^(qū)、市）轄區(qū)內(nèi)每個縣建有污水處理廠，污水處理廠COD削減量占同期總削減量的58.5%。2005年～2012年間，我國新增城鎮(zhèn)污水處理能力為2005年前全部存量的1.5倍。2012年我國城鎮(zhèn)污水處理廠現(xiàn)有及在建規(guī)�？偤团c美國基本相當，城鎮(zhèn)污水處理率達到85%。

到2010年，全國累計建成投運燃煤電廠脫硫設施5.78億千瓦，其中“十一五”期間建成5.32億千瓦（占總規(guī)模的92%），電廠脫硫工程SO2削減量占總削減量的59.5%�；痣娒摿驒C組比例從2005年的12%提高到2012年的90%。

從環(huán)境監(jiān)管能力建設發(fā)展歷程也能看出這一點。這方面底子薄、欠賬多。2005年，環(huán)境保護部嘗試每省選擇4個地市進行環(huán)境監(jiān)測站補助建設，并陸續(xù)發(fā)布《中央環(huán)境保護專項資金項目指南》、《國家環(huán)境監(jiān)管能力“十一五”建設規(guī)劃》，將支持領域擴大到監(jiān)察、應急等多領域達標建設，從僅支持儀器設備拓展到車輛（對中西部和困難地區(qū)車輛補助水平也逐步提高）乃至國控污染源監(jiān)測運行經(jīng)費等，帶動各方面投入，硬件配置水平大幅度提升。2008年，我們進行監(jiān)管能力建設規(guī)劃中期評估時，各地較多反映的已經(jīng)不再是儀器設備問題，而是機構和編制、運行經(jīng)費保障、業(yè)務用房建設等新問題。環(huán)境保護部也因勢利導地啟動了監(jiān)測執(zhí)法業(yè)務用房項目。短短5年左右的時間，幾十年來困擾環(huán)保系統(tǒng)的基本儀器設備配置“老大難”問題得到初步解決，能力建設瓶頸因素發(fā)生轉移，這不能不說是成效顯著。

“十一五”期間是我國環(huán)保歷史上真抓實干、治污力度最大的時期之一。但與此同時，我們也不得不承認，巨大的工作努力并沒有產(chǎn)生令社會公眾滿意的明顯成效。究其客觀原因，主要是污染物排放量大，尤其是資源能源消耗和污染物新增量過大，侵蝕了環(huán)境保護的成效，階段性污染防控成效尚難以根本扭轉總體態(tài)勢。

我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙快驅動，經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大。2000年～2010年的10年期間，我國能源消費總量增加了120%，年均增加約兩億噸煤炭（與此對比，1990年～2000年10年消費增量總和約為4億噸）。1980年～2011年，伴隨城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國機動車保有量年增長30倍，并呈高速度增長、高頻次使用、高強度排放、高密度聚集的特征，尾氣排放量增加14倍。“十一五”期間，我國GDP年均增長達到11.2%，經(jīng)濟總量超出規(guī)劃目標13.7萬億元，城鎮(zhèn)人口多增加1100萬人，多消耗5.5億噸標煤的能源，經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的COD新增排放量達到518萬噸，是10%規(guī)劃凈削減量的3.7倍、2.7倍。環(huán)境規(guī)劃院對“十一五”實際減排工程、措施進行了落地化梳理，經(jīng)濟增長、能源消費增加帶來的二氧化硫新增量高達873萬噸（占2005年排放基數(shù)的34%），各項結構、工程、管理減排措施實際完成削減1237.74萬噸，遠大于實際凈削減量絕對值（364萬噸，14.29%），所以我們的大量工作是在抵消污染物新增量，給不合理的經(jīng)濟增長“擦屁股”。

◆在快速發(fā)展和工業(yè)化進程背景下，我們不得不面臨在多個領域同時開戰(zhàn)的局面，環(huán)境形勢“穩(wěn)得住”已屬不易

環(huán)境質量的全面改善必須以污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降為基礎，必須以資源能源消費量大幅度下降為前提，必須以發(fā)展方式實質性轉型為根本。

從發(fā)展速度來看，過去的30多年里，我國經(jīng)濟增速年均達到9.8%（目前7%左右經(jīng)濟增速仍遠高于世界經(jīng)濟增長水平），超過全球同期平均增速6個百分點，是世界第二大經(jīng)濟體，邁入上中等收入國家行列（以人均GDP計），成為后發(fā)國家追趕型經(jīng)濟增長的典范。但不可否認的是，經(jīng)濟結構不合理，支撐增長的動力之一是資源低價、環(huán)境無價的“環(huán)境紅利”，大量貿(mào)易順差和資源環(huán)境逆差同時并存，資源能源、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領域的“弦”一直繃得過緊，資源環(huán)境承載力長期處于超負荷狀態(tài)并不斷遭受新的沖擊，環(huán)境欠賬大，生態(tài)虧空多。

從發(fā)展階段來看，我國自1995年邁入工業(yè)化中期以來，僅用15年時間就進入城鎮(zhèn)化中期和工業(yè)化中后期，經(jīng)濟增長主要依賴投資推動和資源利用的擴展，資源能源高消耗、污染排放高強度、產(chǎn)出和效益低下的特征明顯，發(fā)展方式轉型慢，尚未實現(xiàn)全局性突破。目前，我國經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟總量的11.6%，但消費了世界45%的鋼材、50%的水泥、46%的煤炭、21.3%的能源。2011年我國提出控制PM2.5時人均GDP為5414美元，能源消費中煤炭占68.4%，工業(yè)能耗占70%左右。美國1996年開始控制PM2.5時人均GDP達到2.8萬美元，煤炭、工業(yè)能耗占比分別僅為20%、7%左右，資源能源態(tài)勢和經(jīng)濟發(fā)展階段差距較大。從國際橫向對比來看，我們?nèi)〉媚壳碍h(huán)境保護成績已屬不易。

以日本為例，其在不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段，依據(jù)梯次出現(xiàn)的不同環(huán)境問題，確定層次各異的環(huán)境目標定位，政策措施的針對性、有效性較好。1955年之前，日本致力于污染源排放強度控制，1956年～1991年逐步過渡到環(huán)境質量和污染物排放強度并重，1992年后確定為保護生態(tài)環(huán)境和人體健康、建立可持續(xù)發(fā)展社會。目前階段，我國必須同時應對脫貧致富、發(fā)展轉型、節(jié)能降耗、污染減排、質量改善、生態(tài)恢復等多個目標，這是任何人、任何部門進行綜合決策與管理時都將面臨的難題，也是分析判斷問題的基本出發(fā)點。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的現(xiàn)階段，不能寄希望于一次性解決所有問題，階段性戰(zhàn)役成功與否應該與整個中長期戰(zhàn)爭成功與否的判定依據(jù)有所差異。

我國壓縮型的快速工業(yè)化進程，積累了多個經(jīng)濟發(fā)展階段的環(huán)境問題，數(shù)量巨大、問題復雜，一次和二次、局地和區(qū)域、傳統(tǒng)和新型環(huán)境問題復合交織，但現(xiàn)實可能沒有留給解決環(huán)境問題充足、必要的時間條件和回旋空間。既有經(jīng)濟超預期增長的污染排放新增量加大、著力削減污染排放新增量與累積存量的“防御戰(zhàn)”，又有治理傳統(tǒng)污染、解決水體黑臭和重金屬污染的“追擊戰(zhàn)”，也要做好控制有毒有害物質、溫室氣體等新領域新問題的“阻擊戰(zhàn)”。既面臨著要打好大區(qū)域、城市群環(huán)境保護的“大型戰(zhàn)”，又要打好噪聲油煙擾民、農(nóng)村污染防治的“麻雀戰(zhàn)”，還要應對社會快速變換環(huán)境焦點、百姓環(huán)境改善需求提速的“遭遇戰(zhàn)”。從某種意義上說，環(huán)境質量的全面改善必須以污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降為基礎，必須以資源能源消費量大幅度下降為前提，必須以發(fā)展方式實質性轉型為根本。目前無論是從上述經(jīng)濟社會發(fā)展階段、資源能源條件與稟賦、法制機制體制配套等宏觀層面，還是從環(huán)保部門可以調控的資源配置條件、污染防治進程等實際技術因素來看，打好有重點的“殲滅戰(zhàn)”較為現(xiàn)實，在目前階段，如何同時打好、打贏多場戰(zhàn)爭，所面臨的考驗較大。

◆環(huán)境質量穩(wěn)中趨好，但人民群眾對環(huán)境質量改善需求的快速增長降低了環(huán)境滿意程度，日益增長的環(huán)境公共服務需求與滯后的供給之間的矛盾已成為我國現(xiàn)階段社會主要矛盾的突出表現(xiàn)形式

與其他國家相比，我國污染物排放量仍然居高不下，環(huán)境質量存在差距。與上世紀中期環(huán)境狀況長周期相比，環(huán)境質量仍然嚴重惡化。目前環(huán)境問題的類型、規(guī)模、結構、性質正在發(fā)生深刻變化，新型環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，環(huán)境風險不斷累積，制約經(jīng)濟和社會發(fā)展，危害群眾健康，危及公共安全和社會和諧，已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的短板、全面小康社會建設的瓶頸。

2007年《國家環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》反復研究論證，確認了環(huán)境形勢：局部有所改善，總體尚未遏制，形勢依然嚴峻，壓力繼續(xù)加大。與2007年相比，這5年的工作力度、舉措等積極因素明顯提高，穩(wěn)中趨好的成分明顯加大，基本面有所好轉。2012年七大水系好于Ⅲ類水質的比例為64%，劣Ⅴ類水質比例降至12.3%，分別比2005年改善23、15個百分點。各地也不斷加大治理力度，一批群眾反映強烈的老大難環(huán)境問題得到有效解決。若承認多年來我國環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的可比性，從相對變動趨勢看，就不得不認可，我國環(huán)保事業(yè)取得了長足進步，常規(guī)污染物、一次污染物排放得到初步控制，我國環(huán)境惡化趨勢得到初步遏制。

同時也不得不承認，與其他國家相比，我國污染物排放量仍然居高不下，環(huán)境質量存在差距。與上世紀中期環(huán)境狀況長周期相比，環(huán)境質量仍然嚴重惡化。目前環(huán)境問題的類型、規(guī)模、結構、性質正在發(fā)生深刻變化，新型環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，環(huán)境風險不斷累積，制約經(jīng)濟和社會發(fā)展，危害群眾健康，危及公共安全和社會和諧，已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的短板、全面小康社會建設的瓶頸。

近年來，環(huán)境保護工作的成效還體現(xiàn)在落實了地方、企業(yè)和政府的環(huán)境責任，全社會環(huán)境意識空前高漲，環(huán)境經(jīng)濟政策和制度也不斷創(chuàng)新，這對于環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展將會產(chǎn)生重大而持續(xù)的影響，在一定程度上這種軟成效與硬成效同等重要。也正是基于這一因素，環(huán)境保護工作與社會需求短兵相接，環(huán)境質量短期內(nèi)的改善速度低于社會預期，社會公眾環(huán)境質量改善要求的快速提升與污染治理短期難見成效之間存在矛盾，環(huán)境形勢前所未有地嚴峻。目前，灰霾天氣、污染事件等較易成為關注焦點并“烙印”強烈，社會公眾對身邊小河流等的環(huán)境變化感覺與區(qū)域性環(huán)境質量評價結果不完全符合。另外，環(huán)境問題與國際直接對接，環(huán)境監(jiān)測因子和監(jiān)測水平等不斷拓展提升，歷史遺留問題在發(fā)酵，一些原有環(huán)境問題也有了新的認識，新型環(huán)境問題不斷凸顯，持續(xù)多年的復合型環(huán)境問題效應在放大，這些因素都使社會公眾對環(huán)境保護成效的認同大打折扣。

多年來我們一直強調，現(xiàn)階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。隨著人們生活水平和其他需求的逐步滿足，社會主要矛盾的特征、形式和狀態(tài)有所變化，目前包括環(huán)境等公共服務水平、數(shù)量、質量、方式及其均衡性的供需矛盾快速上升。這屬于政府職責，也事關民生和權益。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。可以說，日益增長的環(huán)境公共服務需求與滯后的供給之間矛盾已迅速上升為當今社會主要矛盾的突出表現(xiàn)形式。解決這一問題，必須抓住與一般物質文化需求不同的環(huán)境公共服務供求規(guī)律，減法（持續(xù)減排）與加法（增加生態(tài)產(chǎn)品供給）并重，多還老賬與少欠、不欠新賬并重，始終堅守生態(tài)紅線和環(huán)境底線，要有所不為，最終實現(xiàn)經(jīng)濟資本與自然資本及其惠益流的同向正增長。

◆未來10年左右是環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的攻堅期，必須要有底線思維和負重爬坡的準備，積小勝為大勝，環(huán)境保護成效才有可能彰顯

綜合研判，我國在2020年左右總體基本完成工業(yè)化進程，2030年左右城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定，資源能源消費壓力、一般污染物排放的峰值也相應地將在2020年、2030年左右陸續(xù)來到，是環(huán)境保護負重前行但充滿希望的歷史時期。

當前，我國經(jīng)濟逐步步入中速增長通道，中長期潛在增長率下降，效率驅動和創(chuàng)新驅動貢獻率有所提升，實現(xiàn)經(jīng)濟轉型將成為未來發(fā)展的重點、難點。綜合研判，我國在2020年左右總體基本完成工業(yè)化進程，2030年左右城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定，資源能源消費壓力、一般污染物排放的峰值也相應地將在2020年、2030年左右陸續(xù)來到，是環(huán)境保護負重前行但充滿希望的歷史時期。

到2020年左右，既是經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護的轉型關鍵期，也是綠水青山與金山銀山戰(zhàn)略抉擇的兩難期、膠著期。如果轉型成功，預計到2020年左右我國經(jīng)濟總量接近美國，基本進入世界高收入國家行列，服務業(yè)貢獻率超過第二產(chǎn)業(yè)，基本完成工業(yè)化進程，鋼鐵、水泥等主要重化工產(chǎn)品產(chǎn)能，銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產(chǎn)量，以及汽車、住房等長期需求峰值陸續(xù)到來。同時，未來經(jīng)濟系統(tǒng)性風險加大、新舊增長動力更替不暢、產(chǎn)業(yè)結構調整不到位等不確定因素增加，大區(qū)域、多介質間轉移污染等環(huán)境問題治理日趨復雜，長期累積和新型環(huán)境問題將更加難以應對。

國際經(jīng)驗或案例表明，發(fā)達國家在基本解決一次污染后，轉向二次等污染物控制，大規(guī)模治污以及環(huán)境質量明顯改善的時間跨度約為20年。另外，2009年91個國家數(shù)據(jù)顯示，達到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標準時人均GDP在1萬～1.5萬美元，與我國2020年預期水平基本相當。

我國大規(guī)模治污是從“九五”開始，歷經(jīng)多年持續(xù)治污，未來再經(jīng)過10年左右的統(tǒng)籌部署、有所作為，應能取得明顯成效。預期2020年左右，我國環(huán)境保護形勢面臨大轉折的條件基本具備，傳統(tǒng)的環(huán)境問題有望開始得到根治，經(jīng)濟、社會與環(huán)境三大系統(tǒng)之間的差距有所縮小，這應該是我國環(huán)境保護工作不能退卻的底線。但人體健康保障和生態(tài)系統(tǒng)的平衡可能還需要長期努力。

◆統(tǒng)一思想，認準方向，有所創(chuàng)新，抓好落實，努力構建環(huán)境保護全民行動格局

新型環(huán)境問題和傳統(tǒng)環(huán)境問題完全解決的時間節(jié)點可能有差異，但部署、落實無先后。要長期堅持總量控制制度并使之不斷完善。提高基于質量改善目標導向下總量控制政策措施的有效性和針對性；同時，落實地方政府環(huán)境質量改善的責任。加快構建環(huán)境質量管理制度政策。

凝聚共識，既充分意識到環(huán)境保護的長期性和艱巨性，同時也要對未來10年環(huán)境質量能明顯改善有信心。這是辯證的“兩點”論。前者要求我們不應在環(huán)境意識空前高漲背景下，以短短5年左右治污期間環(huán)境質量明顯改善與否、社會公眾滿意與否簡單評價環(huán)保工作的成敗，不妄自菲薄，積極鞏固階段性成果。后者要求我們以“行百里者半九十”的態(tài)度，不爭論，不折騰，主動有為，不能坐等資源能源消費峰值和發(fā)展階段的轉型到來，不能以客觀條件推諉、漠視社會公眾環(huán)境訴求，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，著力解決群眾反映強烈的若干問題，要在早日提供優(yōu)質的水、氣、土壤等生態(tài)產(chǎn)品和環(huán)境公共服務上踐行群眾路線，并為制度、機制、體制的根本完善創(chuàng)造條件、贏得時間。

統(tǒng)籌兼顧，新老問題一起抓，總量質量要協(xié)同。這是矛盾的“統(tǒng)一”論。前者要求有前瞻性和戰(zhàn)略眼光，不能按下葫蘆起來瓢。新型環(huán)境問題和傳統(tǒng)環(huán)境問題完全解決的時間節(jié)點可能有差異，但部署、落實無先后，不能形成一個環(huán)節(jié)的問題影響全領域成效的被動局面。后者要求我們長期堅持總量控制制度并使之不斷完善，落實于企事業(yè)單位并以許可形式落地，不泛化、不虛化，提高基于質量改善目標導向下總量控制政策措施的有效性和針對性；同時，落實地方政府環(huán)境質量改善的責任，處理好一次污染和二次污染關系，接地氣，見實效，加快構建環(huán)境質量管理制度政策。

協(xié)同推進，主動實施信息公開，推進公眾參與。這是措施的“重點”論。處理好政府、企業(yè)、社會關系，重要的是呼應社會公眾的環(huán)境關切，強化信息公開機制，讓社會公眾成為環(huán)境質量改善行動的參與者、踐行者、見證者、享受者，合理引導社會公眾的環(huán)境預期，增加認同感，最大程度地形成環(huán)境保護的統(tǒng)一戰(zhàn)線。一是要問計于民，把社會公眾身邊環(huán)境質量改善作為切入點，下大力氣把城市水體黑臭問題解決好，把噪聲、垃圾等擾民問題處理好，向社會公布環(huán)境質量改善目標并綜合施治、取信于民。二是推進企業(yè)環(huán)境信息公開，明確企業(yè)主體責任，使社會公眾監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為有載體、有抓手、有機制，提升公眾對環(huán)保的推動作用和監(jiān)督約束作用，著力構建全社會參與環(huán)境保護的工作格局。

繼承創(chuàng)新，抓好現(xiàn)有制度政策的落實，同時在新的階段、新的要求下探索環(huán)境保護新路。這是方法的“發(fā)展”論。經(jīng)濟社會發(fā)展階段在轉型，環(huán)境問題在轉型，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中同時解決如此復雜的環(huán)境問題，國內(nèi)外經(jīng)驗不多，我們已經(jīng)進入一個參照系不明、暗礁問題雜多、需適時調控方向的深水區(qū)，統(tǒng)籌駕馭難度大。一方面需要系統(tǒng)評估現(xiàn)有政策措施的系統(tǒng)性、協(xié)調性，從問題導向或者目標導向進行梳理，解決政策多、雜且有時相互干擾的問題。另一個方面是重在抓落實，充分用好用足現(xiàn)有賦權，要求從嚴，執(zhí)法從硬，措施從緊，政策從實。同時，必須以創(chuàng)新精神積極探索環(huán)境保護新路，將一些地方和國際上實踐可行、符合我國現(xiàn)階段實際的一些方法、措施予以固化，并結合新情況研究一些新招和硬招。