丁淑芳，任心欣，楊晨

(深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，廣東深圳518028)

摘要：低影響開發(fā)雨水綜合利用工程需要與主體建設(shè)工程同步建設(shè)，前期投入較大，且其主要體現(xiàn)為環(huán)境和社會效益，經(jīng)濟效益不明顯，需要通過政府引導(dǎo)，將其外部正效應(yīng)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部經(jīng)濟效應(yīng)，以提高建設(shè)者的積極性。通過借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，根據(jù)光明新區(qū)的特點，得出適合光明新區(qū)的經(jīng)濟激勵政策有補貼、獎勵、減免防洪費用等，并可根據(jù)不同的項目性質(zhì)及雨水處理效果，給予不同程度的激勵措施。

為改變城市內(nèi)澇嚴(yán)重、水生態(tài)脆弱的現(xiàn)狀，深圳市于2009年正式啟動面積達(dá)150 km²的光明新區(qū)低沖擊開發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)的創(chuàng)建工作，積極探索城市開發(fā)新模式。近年來，國家高度重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，大力推進(jìn)排水防澇規(guī)劃、海綿城市建設(shè)等工作，進(jìn)一步推動了光明新區(qū)示范區(qū)建設(shè)工作的發(fā)展。目前示范區(qū)已經(jīng)建成一批低影響開發(fā)項目，資金以政府投入為主，雨水綜合利用方面的分項投資達(dá)到了6 743萬元。在此基礎(chǔ)上，光明新區(qū)已通過將控制指標(biāo)納入土地出讓要點和建設(shè)用地規(guī)劃許可證等方式，引導(dǎo)了社會資本的投入，在目前已經(jīng)開工的試點區(qū)域低影響開發(fā)項目中，政府投資為38 516 萬元、社會投資為38 622萬元，社會資本已占到一半。由于社會資本的趨利性，隨著其的參與，政府需要出臺相關(guān)政策，做好配套獎懲規(guī)定，規(guī)范和引導(dǎo)其投資建設(shè)行為，使社會投資項目能夠真正達(dá)到低影響雨水綜合利用的目的。

1 低影響開發(fā)的定義及特點

低影響開發(fā)（又稱低沖擊開發(fā)，Low Impact Development，LID）起源于20世紀(jì)90年代中期的美國，是雨水綜合利用源頭化、生態(tài)化、綜合化發(fā)展的一套完整的工程技術(shù)和管理措施，通過模擬自然條件，在源頭利用一些微型分散式生態(tài)處理技術(shù)，使得區(qū)域開發(fā)后的水文特性與開發(fā)前基本一致，將土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的影響降到最小。

低影響開發(fā)雨水綜合利用分為工程型技術(shù)措施和非工程型技術(shù)措施。①工程型技術(shù)措施是指為實現(xiàn)低影響開發(fā)設(shè)計目標(biāo)而專門設(shè)計建設(shè)的人工設(shè)施，應(yīng)與項目主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時使用；并需在隨主體工程建成后進(jìn)行維護和管理。其中，雨水收集回用設(shè)施需要專門的運營維護，雨水花園、下沉式綠地、植被草溝、入滲設(shè)施、透水路面等設(shè)施的維護可納入日常物業(yè)管理范疇。②非工程型技術(shù)措施是指通過非工程措施實現(xiàn)建設(shè)項目區(qū)域范圍內(nèi)綜合徑流因子最小、面源污染負(fù)荷產(chǎn)生量最小，這些措施既有助于實現(xiàn)低影響開發(fā)設(shè)計目標(biāo)又不新增工程量。這些措施有：良好的環(huán)衛(wèi)管理、科學(xué)布設(shè)綠地、減少不透水面面積、隔斷不透水面、合理選用建設(shè)材料等。非工程型技術(shù)措施不新增工程量，前期建設(shè)所需成本較低。

低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施不同于一般性的市政設(shè)施，具有“非獨立性、生態(tài)性、前期投入大”的特點。①非獨立性：除水體綠地內(nèi)的低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施外，低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施往往不單獨占地，而是與主體工程中的綠地、景觀、屋頂、雨水排水系統(tǒng)相結(jié)合，需與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時使用，形成整體、協(xié)調(diào)的項目建設(shè)方案。②生態(tài)性：低影響開發(fā)雨水綜合利用工程主要是增強雨水的滲、蓄、滯、用、排的功能，從而取得內(nèi)澇災(zāi)害防控、徑流污染控制、雨水資源化利用、地下水補充、城市熱島效應(yīng)減輕等生態(tài)效應(yīng)，實現(xiàn)節(jié)能減排、低碳生態(tài)、綠色城市、海綿城市等建設(shè)目標(biāo)。③前期投入大：低影響開發(fā)雨水綜合利用工程主要采取自然、生態(tài)的手段對雨水徑流水量、水質(zhì)進(jìn)行控制，除收集回用系統(tǒng)外，一般不需要水、電等動力和運營經(jīng)費，每隔3個月或半年需要對設(shè)施進(jìn)行清洗、疏通、養(yǎng)護等維護工作，前期投入大，而后期投入較少。該特點決定了低影響開發(fā)雨水綜合利用工程的投入主要集中于建設(shè)階段。

2 低影響開發(fā)雨水綜合利用的效益

低影響開發(fā)雨水綜合利用工程屬于環(huán)境保護、生態(tài)保護類的項目，以控制雨水徑流量、雨水水質(zhì)為主要目的，其效益主要體現(xiàn)在社會與環(huán)境效益上，如提高小區(qū)乃至城市的防洪能力，保護水文生態(tài)環(huán)境、修復(fù)水文循環(huán)，改善局部熱島效應(yīng)、調(diào)節(jié)小氣候，增強居民惜水、愛水、節(jié)水意識等。另外，雨水綜合利用工程也體現(xiàn)出一定的經(jīng)濟效益，如雨水置換自來水的收益、節(jié)省城市排水設(shè)施的運行費用、防洪作用降低城市河湖改擴建費用等。總體而言，低影響開發(fā)雨水綜合利用工程的效應(yīng)主要是外部生態(tài)效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)，直接經(jīng)濟效應(yīng)較低，工程自身難以實現(xiàn)成本回收或者盈利。

3 低影響開發(fā)利益相關(guān)者及激勵政策目的

低影響開發(fā)雨水綜合利用的利益相關(guān)者，包括該項活動的實施者以及受益者�；顒訉嵤┱甙�括投資建設(shè)者、運營維護者、技術(shù)設(shè)備研發(fā)者；受益者包括用戶、政府與公眾。從低影響開發(fā)雨水綜合利用的特點出發(fā)，應(yīng)重視在建設(shè)項目的前期進(jìn)行引導(dǎo)，并加強建設(shè)階段的政府扶持力度，將部分外部生態(tài)效應(yīng)轉(zhuǎn)化為工程的內(nèi)部效益，以提高活動實施者的積極性。從有效性上來看，主要途徑為政府的經(jīng)濟激勵政策。

經(jīng)濟激勵手段主要通過制定政策法規(guī)，使雨水處置者根據(jù)自身的利益做出反應(yīng)。經(jīng)濟激勵政策在建設(shè)過程主要針對投資建設(shè)者；在運營過程主要對象為經(jīng)營者、用戶；在研究開發(fā)過程主要對象為開發(fā)、研制、生產(chǎn)雨水利用技術(shù)和設(shè)備的單位。

4 國內(nèi)外經(jīng)驗綜述

由于全球范圍內(nèi)的水資源短缺和洪澇災(zāi)害頻發(fā)，20多年來，城市雨水利用技術(shù)在世界各地迅速發(fā)展，相關(guān)的設(shè)備、政策法規(guī)也日漸成熟和完善。從國內(nèi)外雨水利用成效較好的城市來看，有效的城市雨水經(jīng)濟激勵方式主要有補貼、獎勵、減免費用等。

4.1 雨水處理補貼政策

美國華盛頓設(shè)立了綠色屋頂專項基金，鼓勵開發(fā)商將房頂建成綠地，每1 ft²（約為929 cm²）新建或改造的屋頂綠地可獲得5美元的補貼，這筆費用由市政府從征收的雨水費中支出。在日本等地對已經(jīng)建設(shè)雨水綜合利用措施的建設(shè)行為，根據(jù)雨水貯留設(shè)施的種類、大小給予不同比例的補助。

4.2 雨水處理獎勵政策

韓國首爾市廣津區(qū)城市建筑委員會制定了一項雨水利用激勵性計劃，對安裝雨水收集利用系統(tǒng)的用戶給予一定的支持與鼓勵：業(yè)主可以根據(jù)其所安裝的雨水收集利用系統(tǒng)的不同用途，獲得比原來多5%~20%不等的建筑面積。美國芝加哥市在綠色屋頂計劃中，對于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000 ft²（約為186 m²）的開發(fā)商提供獎金。江蘇宿遷市按照《宿遷市雨水收集利用項目建設(shè)驗收辦法》，對企業(yè)（單位）分別給予獎勵，獎勵經(jīng)費從節(jié)水型城市創(chuàng)建經(jīng)費中支出。

4.3 減免雨水排放費政策

美國在許多地區(qū)建立了雨水排放收費機制，以社區(qū)為單位進(jìn)行規(guī)劃并實施，不同地區(qū)的雨水排放費計算和管理各不相同。在奧蘭多、伯靈頓等城市還設(shè)立了雨水公用設(shè)施費。這些城市雨水排放所需要支出的維護和管理費用，通過雨水公用設(shè)施費轉(zhuǎn)移給財產(chǎn)所有者。雨水公共設(shè)施費對于許多行業(yè)和大型商業(yè)設(shè)施來說意味著增加了成本，但獎勵雨水利用的機制也得到了同步實施。用戶通過減小不透水地面積、采用雨水滲入和雨水污染處理等方式，可以獲得顯著的成本收益。在德國，若用戶實施了雨水利用技術(shù)，國家將不再對用戶征收雨水排放費（德國雨水排放費和污水排放費用一樣高，通常是自來水費的1.5倍左右）。

4.4 減免城市防洪費或其他費用

韓國Kyoungki省規(guī)定各城市可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐挠晁�利用情況制定法規(guī)來降低自來水費。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，進(jìn)行雨水收集利用的業(yè)主使用自來水的費用為原來的65%。北京市《關(guān)于加強建設(shè)工程用地內(nèi)雨水資源利用的暫行規(guī)定》提出“建設(shè)單位在建設(shè)區(qū)域內(nèi)開發(fā)利用的雨水，不計入本單位的用水指標(biāo)，且可自由出售。在規(guī)劃市區(qū)、城鎮(zhèn)地區(qū)等修建專用的雨水利用儲水設(shè)施的單位和個人，可以申請減免防洪費”。

5 光明新區(qū)激勵政策研究

光明新區(qū)自2008年在國內(nèi)率先引入低影響開發(fā)雨水綜合利用模式以來，經(jīng)過6年多的實踐，目前已進(jìn)入推廣應(yīng)用階段，已經(jīng)建成一批低影響開發(fā)示范工程，并于2013年底出臺了《深圳市光明新區(qū)建設(shè)項目低影響開發(fā)雨水綜合利用規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》，對各類低影響開發(fā)項目進(jìn)行引導(dǎo)，但仍亟需構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)濟激勵政策，以完善“政府引導(dǎo)、經(jīng)濟激勵、技術(shù)配套”的多位一體的低影響開發(fā)管理機制。

根據(jù)光明新區(qū)自身特點，參考國內(nèi)外經(jīng)驗，適合光明新區(qū)的獎勵政策有補貼、獎勵、減免防洪費用等。其中，對于已建項目增建、改建雨水利用設(shè)施的情況，主要采用補貼政策，對于新建項目同步建設(shè)低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的情況，主要采用容積率獎勵政策。

5.1 補貼

為了鼓勵已建項目增建、改建雨水綜合利用設(shè)施，建議光明新區(qū)對其進(jìn)行補貼鼓勵。在具體執(zhí)行過程中，應(yīng)加強對每個需要補貼的雨水工程的嚴(yán)格審核，同時也應(yīng)該根據(jù)不同情況區(qū)別對待，通過對補貼標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整來引導(dǎo)建設(shè)單位盡可能地選擇既滿足自身需要又符合區(qū)域整體目標(biāo)的雨水利用方式。

已建項目增建低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的，在設(shè)施竣工驗收后，憑低影響開發(fā)設(shè)施效果評估報告和相關(guān)建設(shè)資金材料申請資金補貼。資金補貼按低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施投資的10%~20%計，具體如表1所示。

國外城市補貼資金的來源主要是與雨水相關(guān)的收費、稅收、許可證等，而在我國目前沒有與雨水相關(guān)的收費，主要來源可以是城市建設(shè)費、防洪費等相關(guān)費用以及節(jié)水資金等。

5.2 獎勵

根據(jù)光明新區(qū)現(xiàn)有工程規(guī)劃設(shè)計資料的統(tǒng)計，如在規(guī)劃設(shè)計前期全面采用低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施，同步設(shè)計、同步建設(shè)，每平方米用地面積的增量成本為50~150元（按常用容積率計算，為20~60元/m²建筑面積）。

考慮到低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的成本增量約占項目總成本的2%以內(nèi)，建議給予不同類型、不同程度的同步建設(shè)低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的社會投資建設(shè)項目容積率獎勵，最高不超過1 000 m²建筑面積。具體如表2所示。

5.3 減免防洪費

目前國內(nèi)尚未有雨水相關(guān)的收費，減免費用方面建議主要考慮減免防洪費。建有低影響開發(fā)雨水綜合利用措施的單位，可以申請減免防洪費，其中達(dá)到規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則目標(biāo)的減免20%，提升規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則目標(biāo)20%的項目減免50%。

5.4 鼓勵

對部分效果較為明顯的項目進(jìn)行鼓勵，如對于提升規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則目標(biāo)20%的建設(shè)項目，將其列為光明新區(qū)低影響開發(fā)示范項目，并給予獎勵。對于促進(jìn)低影響開發(fā)模式在示范區(qū)應(yīng)用的先進(jìn)個人和單位給予獎勵，推進(jìn)低影響開發(fā)技術(shù)的普及化。

5.5 補助

以無償資助或貸款貼息的方式鼓勵研發(fā)中心、實驗室和公共技術(shù)平臺的建設(shè)，促進(jìn)低影響開發(fā)的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新材料、新工藝研發(fā)。

6 結(jié)語

低影響開發(fā)雨水綜合利用工程作為具有一定公益性質(zhì)的項目，其本身經(jīng)濟效應(yīng)并不明顯，為將低影響開發(fā)技術(shù)在社會投資建設(shè)項目中進(jìn)行普及和推廣，需出臺相關(guān)經(jīng)濟激勵政策，以平衡各方利益，推動低影響開發(fā)雨水綜合利用工作的進(jìn)程。目前光明新區(qū)的低影響開發(fā)工作走在國內(nèi)前列，相關(guān)政策的實用性和有效性有待檢驗，亦可供其他城市參考。

（本文發(fā)表于《中國給水排水》雜志2015年第17期“城市雨水管理”欄目）