陜西省縣城供水自1996年交由水利部門管理，實現(xiàn)了從源頭到水龍頭一體化管理，但由于長期無固定資金投入，縣城供水基本上處于只能維持、不能發(fā)展的狀態(tài)。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的加快推進，縣城規(guī)模不斷擴大，生活與工業(yè)用水需水量增加，自來水供需矛盾日益突出。供水保障能力低、水源不足、水質差、管理水平落后，是陜西省縣城供水行業(yè)的普遍現(xiàn)狀。供水配套設施陳舊、建設資金缺口大、供水企業(yè)經營虧損等問題，成為制約陜西省城鎮(zhèn)化及縣域經濟發(fā)展的瓶頸。打破傳統(tǒng)管水用水機制，盤活現(xiàn)有水利資源，陜西水務集團在破解縣城供水難題中，主動作為、積極創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府和市場之手，為地方發(fā)展助力、為投資進度加力、為項目融資借力，構建起了陜西省縣城供水市場化的新格局。
水是民生保障和經濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，對于任何一個地方來說，只要能解決好水的問題，社會就能穩(wěn)定，經濟就能發(fā)展。
陜西不是一個水資源大省，先天總量不足，后天又時空分布不均。再加上隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設加快推進，城市規(guī)模不斷擴大，縣城供水問題日益突出，尤其是到了用水高峰的夏天，經常會遇到停水、停工的現(xiàn)象，可以說供水問題已經成為制約地方經濟社會發(fā)展的瓶頸。
2014年，陜西省遭遇大旱，特別是商南、三原等地旱情嚴重，縣城供水嚴重不足，引起了社會各界的廣泛關注。省委、省政府主要領導高度重視，多次就縣城供水工作作出重要批示。
2014年8月19日，按照趙正永書記、婁勤儉省長的指示，祝列克副省長組織省發(fā)改委、財政、住建、水利等部門召開了縣城供水專題會議，會議從規(guī)劃、融資、市場化等方面，為縣城供水產業(yè)的發(fā)展勾畫了藍圖，明確了縣城供水的發(fā)展方向，并特別提出要用市場化手段，引入社會資本，加大融資力度，充分調動地方積極性和資源，統(tǒng)籌解決縣城供水問題。
一些投資進不來，因為水問題無法解決，一些項目無法上馬，也是因為水問題無法解決。在經濟下行大環(huán)境下，如何創(chuàng)新管理方式，盤活現(xiàn)有水利資源，成為了擺在水務部門面前的一道難題。
2014年下半年，省水務集團按照中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革方向，和省政府確定的“政府主導、市場運作、企業(yè)管理”的水務市場化指導思想，結合水務行業(yè)特征，創(chuàng)新思路、大膽嘗試，積極探索運用創(chuàng)新模式開展縣城供水服務，推進水務市場化工作。
2014年9月4日，省水務集團與富縣簽訂了供水合作協(xié)議，正式啟動了全省第一個縣級供水市場化試點，并在這個項目中首次嘗試了PPP模式，對縣城水源和供水企業(yè)進行統(tǒng)一整合和管理，既打破原來多頭管理格局，又能理順體制機制，解決產權不清、責任不明問題，便于供水工作從傳統(tǒng)的供水管理向需水管理轉變。更主要的是通過整合，盤活了國有資產，變資產為資本、變資本為資金，加大了籌融資力度，減輕了政府的財政負擔，大大提升了陜西省縣城供水的能力和水平，創(chuàng)造了陜西省水務市場化工作“富縣模式”的范例。
“確保不因水問題制約地方生產生活和招商工作，這是我們的首要目標，也是我們作為公益性國企的責任和承諾。”省水務集團執(zhí)行董事、總經理王瑜說。正是因為這樣的目標和信心，省水務集團在推進縣城供水市場化改革中得到了地方政府和水務企業(yè)的雙重歡迎，截至目前，已接手了陜西省16個縣和漢中、延安兩個市的縣城供水業(yè)務，不僅為地方百姓生活提供了安全足量的用水需求，也為陜西省經濟發(fā)展提供了一股強勁的驅動力。
1、破解縣城水殤，“富縣模式”的示范效應
富縣自來水公司成立于1972年，為自收自支事業(yè)單位，負責縣城3.9萬人的生產生活用水。供水量僅為3000m?/d，年售水量約80萬m?有職工80人。2013年經營收入431萬元，虧損約140萬元。一方面存在供水能力不足，企業(yè)運行效益不佳，供水工程與設備老化、機構臃腫的問題，另一方面可供水源不足，新建供水工程建設資金缺乏，工程進度難以得到保障，原有供水設施現(xiàn)狀已不能滿足當?shù)厣a和生活用水的需要，嚴重限制了富縣經濟的發(fā)展。
2014年7月，省水務集團開始與富縣政府進行接洽，在雙方對合作模式取得一致認同后，省水務集團開始對當?shù)毓┧F(xiàn)狀展開深入調研。對其供水市場化過程中可能產生的投入和收益進行科學測算，對項目的經濟效益和社會效益進行論證，并提出可行的市場化合作方案，明確了資金來源和資金額度。隨后，雙方進行談判，在合作互贏的原則下，明確雙方的權利和責任，即政府作為地方供水責任主體，加強發(fā)揮其對供水服務的監(jiān)管職能，將水源工程、管網、供水設備等設施及涉水企業(yè)交由省水務集團進行運營管理，并授予省水務集團當?shù)毓┧卦S經營權;水務集團通過市場化手段籌措資金，完成對富縣供水工程的投資和建設，保障其供水能力，負責供水企業(yè)的高效運行。在達成以上共識的基礎上，雙方簽訂了市場化合作協(xié)議，正式啟動項目合作。
在解決富縣供水項目投資來源的問題上，省水務集團大膽引入了社會資本，一方面與農發(fā)行、國開行等開發(fā)性金融機構進行開發(fā)性金融合作，為供水項目爭取中長期貸款額度;另一方面，通過土地增值變現(xiàn)、收費權質押的方式多渠道融資，撬動社會資本進入富縣供水基礎設施建設。
2014年12月，水務集團順利完成對富縣供水服務的全面接管。經過近一年的運行，項目運行效果顯著：第一，保障了供水項目建設資金投入。目前已完成項目投資近6000萬元，通過擴建水廠、鋪設管網、更新設備、新增日供水能力5000m?，新建二水廠已于2015年7月7日實現(xiàn)通水，及時解決應對了今年夏天富縣干旱，原有水源供水能力不足的問題。第二，提升了供水服務能力，保障了居民的正常用水需求。解決了當?shù)卮胬m(xù)多年的缺水問題，使拖延三年未能解決的延能化基地用水問題得以解決。第三，健全了供水公司內部管控流程，提高了運營效率。建立全面預算管理制度，實行嚴格的資金撥付管理。自接管以來，富縣供水公司沒有新進一名員工，供水規(guī)模擴大了一倍，今年職工收入也有了明顯的改善。
對于富縣政府來說，一是政企分離后政府的監(jiān)管職能得以有效發(fā)揮，有力提高了供水的公共服務質量。二是供水工程資金投入得到解決，減輕了財政壓力，為當?shù)亟洕l(fā)展提供了強有力的水動力。
2、供水服務PPP項目的做法，回答了五個為什么
在水務市場化工作推進中，可以說省水務集團是在不斷探索中前進。
通過總結富縣項目經驗，并結合PPP模式思想，水務集團提煉出了水務市場化的“富縣模式”，形成了水務市場化的一整套工作流程和運營模式，在全省縣城水務市場化工作中進行復制推廣。
一是為什么要爭取地方政府的支持，實現(xiàn)合作共贏?
在水務市場化推進過程中，如何調動地方政府的積極性，使其充分參與到供水PPP項目中來，提供相應的配合與支持，對于項目的順利推進起著關鍵的作用。在接洽開始，水務集團就市場化合作內容與地方政府進行多層面深入交流，宣傳推介市場化合作模式的利好。充分利用供水服務公益性的特性及國家鼓勵的市場化發(fā)展方向，先在思想認識上與當?shù)卣〉靡恢�。然后在項目的合作運行上，引入專業(yè)機構，與政府一起就項目建設規(guī)劃、資金投入、運行管理和預期效益等內容進行商談論證，提出科學有效的運作方案。對于單純靠供水不能回收成本的項目，水務集團積極向政府爭取相應政策補償支持，通過資產、土地劃轉等形式進行回補，確保項目合作的持續(xù)穩(wěn)定性。最后，本著互利互贏的原則，與政府達成“各盡其能，各得其所”的共識，開展合作。
二是為什么要保證政府的主導地位，同時明確雙方權利與責任?
在中省關于新時期“兩手發(fā)力”治水要求和利用PPP模式推進水務市場化工作等相關文件及講話要求的指導下，雙方按照平等互利的原則，簽訂縣城供水合作協(xié)議，明確雙方的權利和責任。第一，確保政府的主導地位，政府必須科學規(guī)劃水利項目，承擔對供水服務的監(jiān)管職能，為供水服務提供便于發(fā)展的政策支持。第二，省水務集團作為縣城供水唯一特許經營企業(yè)，負責縣城供水工程設施的投資和建設，確保當?shù)厣詈凸I(yè)用水需求，提高供水保證率。第三，建立合理的項目風險評估和預警機制，明確政府和企業(yè)各自所需承擔的風險和分擔比例。雙方都要進行充分的市場調查，做好總體規(guī)劃、科學測算，充分識別風險，盡力降低前期風險，實現(xiàn)共享收益、共擔風險。
三是為什么要以縣為單位，加強銀企合作，創(chuàng)新融資模式，增強融資能力?
一方面，水務集團加強與農發(fā)行、國開行等政策性銀行的合作，在開發(fā)性金融合作的基礎上，為各縣供水項目爭取更多中長期貸款額度;同時，進一步擴大與各商業(yè)銀行信貸合作，策劃適應金融信貸政策的貸款項目和融資方案，在商業(yè)銀行貸款規(guī)模上取得更多突破。另一方面，運用資產證券化、土地增值變現(xiàn)、項目打捆融資、收費權質押等方式多渠道融資，撬動社會資本，進入涉水領域，為集團涉水項目建設提供資金支持和保障。特別是水務集團運用PPP模式創(chuàng)新思路，提出了以縣為單位，采取“區(qū)域性項目打捆融資”的方式，將償債力差的項目與優(yōu)良項目組合，形成效益串聯(lián)、互補，增強項目償債能力，避免了“優(yōu)質項目搶著要、困難項目無人問、同類項目天天跑”的失衡局面，實現(xiàn)了項目資金的統(tǒng)籌管理。
四是為什么要規(guī)范企業(yè)管理，提升運營效率?
水務集團接管各地供水企業(yè)運營后，以保障城市供水和提升服務為根本，以推進企業(yè)科學發(fā)展為目標，將現(xiàn)代化企業(yè)管理思想引入縣城供水企業(yè)管理中。應用信息化手段逐步實現(xiàn)水務智能化管理，推行全面預算管理，狠抓生產管理、強化績效考核、積極推動薪酬、人事制度改革，調動企業(yè)積極因素，夯實基礎、挖潛增效，在保障供水規(guī)模和服務能力明顯提高的同時，盈利水平和收益率也在逐步提升。
五是為什么要啟動項目戰(zhàn)略合作，整合資源提升效益?
去年以來，水務集團按照中省通過PPP模式，推進基礎設施領域建設的要求，先后與中鐵二十局、中水三局、水電十五局、陜西建工集團、江河建設集團等在水利建設方面具有豐富經驗和先進技術的企業(yè)建立了戰(zhàn)略合作關系。通過資源共享、優(yōu)勢互補，共同參與各縣涉水項目建設，協(xié)同推進水利基礎設施投資、規(guī)劃設計、建筑施工等，保障了工程高標準、高質量推進，打造更多的供水示范工程、精品工程。
3、供水服務PPP模式的成效，解決了六個怎么辦
一年多來，省水務集團依托“富縣模式”已與寧強、子長、宜君、韓城、涇陽、勉縣、洛川等16個市縣簽訂了縣城供水合作協(xié)議。今年10月9日與漢中市政府簽訂協(xié)議，在全省啟動首家以市為單位全面推進水務市場化工作試點。與此同時，水務集團以供水市場化模式為依托，拓展和有力地推進了公益性項目融資、水源、農業(yè)水利綜合開發(fā)等市場化工作，先后為渭河綜合治理工程、漢陰洞河水庫、子長紅石峁水庫、南鄭縣碑壩河梯級電站等項目籌措資金約11億元，保障了項目順利實施。水務集團在推進市場化工作方面的成效，得到了各地政府和群眾的廣泛認可和大力支持。這與運用PPP模式帶來的優(yōu)勢是分不開的。
一是水務市場化，盤活了水利資產，激活了水動力，解決了資金來源怎么辦。
運用PPP模式“引資、引制、引智”的合作優(yōu)勢，將水利資產和供水服務從政府職能中分離出來，真正實現(xiàn)了水務市場化。首先通過對水源、水廠、供水管網等涉水資產的整合，按照“變資產為資本，變資本為資金”的思路，盤活了水利資產。使用收費權質押、資產抵押等措施，采取創(chuàng)新金融合作方式籌措資金，解決供水產業(yè)發(fā)展資金短缺的問題，有效減輕了政府的財政包袱。其次，幫助政府擺脫供水事務性工作，減輕了日常事物負擔，使政府監(jiān)管職能得以充分發(fā)揮。再次，通過企業(yè)的規(guī)范化運營，將現(xiàn)代化企業(yè)管理思想注入供水公司日常管理當中，逐步改善和提高供水企業(yè)的運行效率。最后，政府將自來水特許經營權授予省水務集團，由省水務集團對供水服務進行市場化運營，有利于推進實現(xiàn)全省水資源的市場化配置和水資源的有償使用。簡而言之，全省縣城水務市場化PPP模式的應用，有力地保障了縣域水務基礎設施的建設，為縣城發(fā)展帶來持續(xù)的水動力。
二是資源高效化，實現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置，解決了供水保證怎么辦。
全省縣城供水實現(xiàn)統(tǒng)一運營，將促進以現(xiàn)有水源為中心，以管網為聯(lián)通，構建跨區(qū)域水資源網絡，實現(xiàn)了合理調配使用水資源。這里列舉兩個正在建設實施的項目案例，一個是富縣供水工程，水務集團通過對富縣柳稍灣、沙西溝、大申號三個接收水庫的統(tǒng)一管理，聯(lián)合調度，科學分配，解決了水資源在區(qū)域間的平衡問題，有效地保障了富縣的用水需求。另外一個是張家山泉群飲水工程，該項目建成投入使用后，將向涇陽、涇河新城和三原這三個地區(qū)進行聯(lián)合供水，在保障水資源充分利用的基礎上，構建跨區(qū)域調水用水網絡，有效地緩解了各地工程性缺水壓力。今年夏天，陜西省富縣等地出現(xiàn)了嚴重干旱，水務集團的水資源聯(lián)網調度機制有效發(fā)揮了作用，在區(qū)域間進行水資源調配，保證了干旱期間群眾生產生活的正常用水。
三是企業(yè)管理科學化，轉換了機制，提高了效率，解決了企業(yè)活力怎么辦。
自從省水務集團接管縣供水企業(yè)以來，通過建立和完善企業(yè)管理制度體系，規(guī)范和引導縣供水公司進行現(xiàn)代化企業(yè)改造，在經營管理上進行統(tǒng)一部署、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，高效利用;通過實施運用智慧水務的信息化技術手段，加強對水質、水量、管網漏損的監(jiān)測力度，提高水務運營效率;通過建立健全考核和激勵機制，激發(fā)員工積極和主動性，提升工作效能;通過開展一系列員工技能和素質培訓，提升員工的業(yè)務水平。這一系列管理措施的應用，打破了原有的管理機制，以往“供水工作多頭管、企業(yè)運營無人管、職工工作慵懶散”的現(xiàn)象得到了徹底轉變。
四是項目規(guī)模化，保障了項目一次投資，一次建成，解決了建設和效益怎么辦。
省水務集團根據(jù)各地城鎮(zhèn)現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃，邀請專業(yè)的設計院對縣城供水工程項目進行系統(tǒng)設計規(guī)劃，一方面使水源、水廠、管網等設施布局和建設與城鎮(zhèn)的發(fā)展保持匹配，考慮縣城長遠發(fā)展的用水需求。另一方面，在有條件的地域，結合當?shù)刈匀毁Y源，兼顧其水利工程的旅游經濟開發(fā)功能，增強項目的投資收益。在PPP模式充足資金的保障下，水務集團結合規(guī)劃全面啟動項目建設，對項目的設計、建設周期和工程品質方面進行全面保障，有效地提升了各地供水基礎設施建設和效益。
五是服務外延化，拓展了供水服務產業(yè)鏈資源的開發(fā)，解決了國企增值怎么辦。
省水務集團利用富縣柳稍灣水庫周邊土地、韓城市劃轉的黃河灘地等資源，以漁業(yè)、旅游觀光項目為載體，結合水務集團漁業(yè)、農業(yè)水利綜合開發(fā)的優(yōu)勢，啟動水利風景區(qū)、漁業(yè)養(yǎng)殖基地等一批涉水項目，流轉土地3萬余畝，探索出了新時期“以水促農”的新途徑。通過供水產業(yè)資源的開發(fā)與整合，既拓展了自身業(yè)務，又增加了收入，壯大了資產規(guī)模，提升了為全省水利建設的籌融資能力。將有助于逐步實現(xiàn)供水企業(yè)扭虧為盈，達到了國有資產保值增值的目的。
六是利益最大化，保障了政府、公共服務和社會資本三者利益，解決了政企分工怎么辦。
水務市場化工作本著公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥的原則進行推進，既解決了政府財政壓力大，人員負擔重的問題，也徹底將政府從抓籌措資金、抓工程建設、抓企業(yè)管理、保水質水量等一系列繁瑣的事務中解脫出來，實現(xiàn)了由企業(yè)做運營，政府專注于監(jiān)管的良性運行機制，不但有效地促進了地方供水基礎項目建設，還進一步提升了企業(yè)的運行能力和供水服務水平。
