政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），不同的國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)其的定義均存在程度不等的差異。我國(guó)目前通常采用財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)，以下簡(jiǎn)稱76號(hào)文）的定義。即“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

　　就我國(guó)現(xiàn)狀而言，PPP項(xiàng)目目前呈現(xiàn)冰火兩重天的典型特征，一方面以財(cái)政部為首的國(guó)家各部委及地方政府密集發(fā)文，力推PPP項(xiàng)目，一方面卻面臨著簽約率低的現(xiàn)實(shí)。國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)證實(shí)，去年國(guó)家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，“全國(guó)各地大致有10%-20%簽訂了合同。”針對(duì)這一現(xiàn)狀，不同政府官員和學(xué)者從多個(gè)角度進(jìn)行了解讀。但對(duì)社會(huì)資本方限制因素過(guò)多、限制方式單一的退出機(jī)制，卻較少提及。筆者認(rèn)為，完善的社會(huì)資本方退出機(jī)制是社會(huì)資本方參加PPP項(xiàng)目“盛宴”不可或缺的重要保障；放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和健全市場(chǎng)退出機(jī)制，是建立健全PPP機(jī)制的重要組成部分。本文擬就我國(guó)PPP模式中社會(huì)資本方退出安排的政策和實(shí)踐現(xiàn)狀，完善退出機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義和途徑展開(kāi)論述，希望對(duì)我國(guó)PPP模式的規(guī)范持續(xù)發(fā)展有所助益。

 

　　一、我國(guó)PPP模式中社會(huì)資本方退出機(jī)制的政策和實(shí)踐現(xiàn)狀分析

　　（一）國(guó)務(wù)院和各部委：退出機(jī)制有明確的框架性規(guī)范

　　2014年11月26日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)，以下簡(jiǎn)稱60號(hào)文）中，對(duì)“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”從四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范，其中“健全退出機(jī)制”是重要的組成部分。60號(hào)文明確要求：“政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。”

 

　　國(guó)家發(fā)展改革委為貫徹國(guó)務(wù)院60號(hào)文精神，隨即發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2724號(hào)文）。在2724號(hào)文的“加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理”部分，將“退出機(jī)制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府方要“依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。”

 

　　而國(guó)家發(fā)展改革委2724號(hào)文附件2《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》中，對(duì)社會(huì)資本方退出安排以“合同的轉(zhuǎn)讓”進(jìn)行了概括性規(guī)范，指出“項(xiàng)目合同應(yīng)約定合同權(quán)利義務(wù)是否允許轉(zhuǎn)讓；如允許轉(zhuǎn)讓，應(yīng)約定需滿足的條件和程序。”的意見(jiàn)，將具體細(xì)節(jié)全部留由政府方和社會(huì)資本方協(xié)商確定。

 

　　2014年9月23日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)，以下簡(jiǎn)稱76號(hào)文），并在“細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本”部分，明確提出“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績(jī)效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。”同年12月30日，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)，以下簡(jiǎn)稱156號(hào)文），在“切實(shí)遵循PPP合同管理的核心原則”部分，明確提出了“兼顧靈活”的原則，并要求“合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更（展期和提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整等）、主體變更（合同轉(zhuǎn)讓）的靈活調(diào)整機(jī)制，為未來(lái)可能長(zhǎng)達(dá)20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間。”

 

　　應(yīng)當(dāng)講，社會(huì)資本方的退出機(jī)制安排已經(jīng)納入為國(guó)家和各部委關(guān)于PPP機(jī)制的應(yīng)有內(nèi)容，列入PPP合同管理和文本的重要組成部分，成為PPP合同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，并提出了退出機(jī)制的框架性要求。

 

　　（二）地方政府及其政府部門(mén)：重準(zhǔn)入保障，輕退出安排

　　為貫徹國(guó)務(wù)院及財(cái)政部等各部委關(guān)于PPP的精神，許多地方政府和財(cái)政廳等政府組成部門(mén)相繼出臺(tái)了推廣運(yùn)用PPP模式的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┮庖?jiàn)。在這些指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┮庖?jiàn)中，地方政府對(duì)社會(huì)資本方退出機(jī)制方面，主要表現(xiàn)為如下幾種：

 

　　一是缺乏社會(huì)資本方退出機(jī)制的單獨(dú)規(guī)定。如湖南省財(cái)政廳《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（湘財(cái)金[2014]49號(hào)）等。

 

　　二是在PPP合同管理部分沿用財(cái)政部76號(hào)文的框架性表述。如河南省人民政府《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（豫政〔2014〕89號(hào)）和安徽省財(cái)政廳《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的意見(jiàn)》（財(cái)金[2014]1828號(hào)）等。

 

　　三是PPP合同管理部分和退出機(jī)制安排并重。如浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2015〕9號(hào)），除了在合同管理部分沿用財(cái)政部76號(hào)文框架性規(guī)范外，還單獨(dú)設(shè)置了“健全退出機(jī)制”一節(jié)，該內(nèi)容主要是在出現(xiàn)不可抗力、違約或者項(xiàng)目終止等情形下，政府方臨時(shí)接管或移交的退出安排，側(cè)重于社會(huì)資本方非正常情形下的退出機(jī)制安排。再如，鄭州市人民政府《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP) 模式的實(shí)施意見(jiàn)》（鄭政〔2015〕28號(hào)）在體例上單設(shè)“退出機(jī)制”一節(jié)，除社會(huì)資本方非正常退出機(jī)制內(nèi)容外，還外加了發(fā)展改革委2724號(hào)文的相應(yīng)內(nèi)容。

 

　　總體來(lái)看，地方政府和其組成部門(mén)關(guān)于PPP模式的指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖?jiàn)，多為國(guó)務(wù)院和各部委政策精神的貫徹。在細(xì)化方面，側(cè)重于PPP操作流程的規(guī)范以及政府審批、土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、融資支持等配套政策，強(qiáng)化吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目；而對(duì)社會(huì)資本方退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少新意。

 

　　（三）財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中“股權(quán)變更限制”的分析

　　財(cái)政部在《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》“編制說(shuō)明”中，明確提出編制本指南，是“幫助PPP項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行。”就社會(huì)資本方退出機(jī)制內(nèi)容而言，集中規(guī)定于在第二章第十節(jié)“股權(quán)變更限制”。雖然該指南認(rèn)識(shí)到“對(duì)于股權(quán)變更問(wèn)題，社會(huì)資本和政府方的主要關(guān)注點(diǎn)完全不同，合理地平衡雙方的關(guān)注點(diǎn)是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和限制的關(guān)鍵。”但就具體內(nèi)容而言，更多體現(xiàn)了政府方的關(guān)注，大致體現(xiàn)出如下三大特征：

 

　　1.股權(quán)變更限制的適用范圍廣泛

 

　　基于國(guó)內(nèi)外的PPP實(shí)踐，該指南股權(quán)變更限制的適用范圍包括三方面內(nèi)容：一是社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)變更、社會(huì)資本方本身的股東尤其是控股股東的變更、甚至包括可能因其社會(huì)資本方控股股東變更的股權(quán)變更；二是涵蓋了普通股、優(yōu)先股以外的股份相關(guān)權(quán)益變更，將股份上可能附著的表決權(quán)或一致行動(dòng)安排等其他相關(guān)權(quán)益以及債轉(zhuǎn)股或可能的影響表決權(quán)的債權(quán)監(jiān)督權(quán)變更等內(nèi)容一并納入廣義的股權(quán)變更限制范圍；三是單獨(dú)設(shè)置了股權(quán)變更限制的“兜底條款”，即“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的事項(xiàng)”。

 

　　該股權(quán)變更限制的適用引申到社會(huì)資本方股權(quán)結(jié)構(gòu)及可能影響其股權(quán)結(jié)構(gòu)的事項(xiàng)，并將股權(quán)權(quán)益最大限度地進(jìn)行了擴(kuò)張解釋，適用范圍及其廣泛。

 

　　2.股權(quán)變更限制的方式單一

 

　　與廣泛的股權(quán)變更限制適用范圍相比較，限制方式卻呈現(xiàn)簡(jiǎn)單單一的特征。該指南對(duì)于社會(huì)資本方股權(quán)變更的限制方式，以鎖定期為主，并將之視為“股權(quán)變更限制的最主要機(jī)制”，另外附之于特定主體禁入機(jī)制，以達(dá)到股權(quán)變更限制的目的。

 

　　3.股權(quán)變更限制的主體不對(duì)等

 

　　這一特征主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是政府方豁免股權(quán)變更限制，具體為“如果政府參股了項(xiàng)目公司，則政府轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司股權(quán)的不受上述股權(quán)變更限制。”另一方面在社會(huì)資本方股權(quán)變更的場(chǎng)合，政府方則以公共利益監(jiān)督者的身份行使單方面事先審核權(quán)。政府方在PPP項(xiàng)目實(shí)施中監(jiān)督者和參與者的雙重身份，本身就是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的PPP模式的一大難點(diǎn)。

 

　　在PPP合同中政府方的股權(quán)變更限制豁免和單方審核權(quán)，無(wú)疑增加了社會(huì)資本方退出安排的難度。

 

　　（四）我國(guó)PPP模式中社會(huì)資本方退出機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀分析

　　受?chē)?guó)家和各部委的框架性規(guī)定以及財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》等影響，在實(shí)踐中社會(huì)資本方正常退出機(jī)制的匱乏和不足更為明顯。主要表現(xiàn)為：

 

　　1.PPP合同法律關(guān)系下的社會(huì)資本方退出退化為變相的政府方審批權(quán)

 

　　從政府方而言，PPP模式是政府從公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，與社會(huì)資本合作，向購(gòu)買(mǎi)方轉(zhuǎn)變的重大制度安排。政府方既是公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，也是承擔(dān)法定職責(zé)的監(jiān)督者，具有與其他民事合同相區(qū)別的濃重色彩。當(dāng)過(guò)分忽視社會(huì)資本方的利益安排或關(guān)注，簡(jiǎn)單地將股權(quán)變更轉(zhuǎn)換為單方事先同意條款時(shí)，政府方無(wú)疑具有了公權(quán)力性質(zhì)的單方審批權(quán)。

 

　　如《漳州市東墩污水處理廠（一期）項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定：“未經(jīng)甲方事先書(shū)面同意，乙方不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押本項(xiàng)目的資產(chǎn)，也不得在上述資產(chǎn)、權(quán)利和利益上設(shè)置任何留置權(quán)或擔(dān)保權(quán)益或者以其它方式處置這些資產(chǎn)、權(quán)利或利益。”

 

        再如《寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》17.1 約定：“乙方應(yīng)在公司章程中作出規(guī)定，確保在協(xié)議生效日之后至運(yùn)營(yíng)期結(jié)束的最后一日，未經(jīng)甲方同意股東都不得將股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，股權(quán)比例亦不得變更。”24.2.1 約定：“未經(jīng)甲方事先書(shū)面同意，乙方不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押本項(xiàng)目的資產(chǎn)，也不得在上述資產(chǎn)、權(quán)利和利益上設(shè)置任何留置權(quán)或擔(dān)保”。

 

　　2.社會(huì)資本方多以非正常方式退出

 

　　股權(quán)變更限制的上述諸多不足，加上PPP合同體系之間的傳導(dǎo)性和交叉性，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制等內(nèi)容，使得社會(huì)資本方很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方式，通過(guò)政府方回購(gòu)、項(xiàng)目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

 

　　二、完善PPP模式社會(huì)資本方正常退出機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

　　PPP模式強(qiáng)調(diào)政府方和社會(huì)資本方的長(zhǎng)期合作關(guān)系，然而這種長(zhǎng)期合作關(guān)系非指單一的社會(huì)資本方。政府購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP創(chuàng)新體制，本身就是引入市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果。健全的市場(chǎng)機(jī)制，需要寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，也需要來(lái)去自由的退出安排。

 

　　（一）單一社會(huì)資本方的企業(yè)生存周期影響長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系

　　PPP模式濫觴于特許經(jīng)營(yíng)管理，其合作期限雖因具體PPP模式的不同而期限各異，但一般都長(zhǎng)達(dá)10年到30年。我國(guó)2015年6月1日起施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò) 30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）可以由政府或者其授權(quán)部門(mén)與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過(guò)前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。”也就是說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的期限在特殊情況下可以超過(guò)30年。

 

　　而上述特許經(jīng)營(yíng)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)企業(yè)的平均生存時(shí)間。根據(jù)國(guó)家工商總局企業(yè)注冊(cè)局、信息中心于2013年9月發(fā)布的《全國(guó)內(nèi)資企業(yè)生存時(shí)間分析報(bào)告》顯示：“多數(shù)行業(yè)生存危險(xiǎn)期為第3年。從不同行業(yè)壽命眾數(shù)（某一時(shí)段退出市場(chǎng)的企業(yè)壽命值之中出現(xiàn)次數(shù)最多的數(shù)值）來(lái)看，大部分行業(yè)企業(yè)的壽命眾數(shù)為三年。即，企業(yè)成立后的第三年為企業(yè)生存的危險(xiǎn)期。其中，農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)生存危險(xiǎn)期均在一年以內(nèi)，即成立當(dāng)年死亡數(shù)量最多；采礦業(yè)、電力熱力燃?xì)饧八�的生產(chǎn)業(yè)生存危險(xiǎn)期為企業(yè)成立后的第五年，即企業(yè)成立后的第五年退出市場(chǎng)量最多。”而這一調(diào)查結(jié)果顯示的水利、環(huán)境、電力、熱力、公共設(shè)施管理業(yè)等行業(yè)，又多為PPP模式推廣運(yùn)用的重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域。

 

　　我國(guó)內(nèi)資企業(yè)如此，不少國(guó)外企業(yè)也與我國(guó)類(lèi)似。“美國(guó)《財(cái)富》雜志的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)62%的企業(yè)壽命不超過(guò)五年，只有2%的企業(yè)能存活50年。日本《日經(jīng)實(shí)業(yè)》的調(diào)查顯示，日本企業(yè)平均壽命為30年；《日本百?gòu)?qiáng)企業(yè)》一書(shū)記錄了日本百年間的企業(yè)變遷史，在百年中，始終列入百?gòu)?qiáng)的企業(yè)只有一家。貝塔斯曼（Bartelsman）等人通過(guò)對(duì) 10 個(gè)經(jīng)合組織（OECD） 國(guó)家的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，20%-40% 的企業(yè)在最初兩年之內(nèi)就會(huì)退出市場(chǎng)，40%-50% 的企業(yè)可生存七年以上。”

 

　　而國(guó)家發(fā)展改革委2724號(hào)文等部委文件均明確規(guī)定，開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的意義，在于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；推動(dòng)各類(lèi)資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

 

　　因此，推廣運(yùn)用PPP模式，沒(méi)有也不可能要求社會(huì)資本方均為百年老店。即便是社會(huì)資本方中的大型央企、國(guó)企及上市公司，也無(wú)法做到從事某一主業(yè)而長(zhǎng)期不進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整或股權(quán)變更的可能。這也是財(cái)政部156號(hào)文將主體變更作為“兼顧靈活”這一合同管理核心原則重要內(nèi)容的原因所在。可以說(shuō)，沒(méi)有完善的社會(huì)資本方退出機(jī)制，不利于PPP模式的推廣和運(yùn)用。

 

　　（二）具有不同優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本方聯(lián)合體成員，需要隨PPP項(xiàng)目進(jìn)程而進(jìn)退

　　PPP模式具有多種類(lèi)型，以DBOT（Design, Build, Operate， Transfer）為例，其內(nèi)容常常涵蓋工程設(shè)計(jì)、施工建造、運(yùn)營(yíng)管理、移交多方面內(nèi)容，時(shí)常還包括項(xiàng)目融資的要求。正因?yàn)镻PP項(xiàng)目的綜合性，社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，常常集合不同主體的各自優(yōu)勢(shì)，以聯(lián)合體的方式參與項(xiàng)目投標(biāo)，以求發(fā)揮其綜合優(yōu)勢(shì)。

 

　　如上海建工集團(tuán)、綠地集團(tuán)與建信信托聯(lián)合發(fā)起設(shè)立了首個(gè)中國(guó)城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金。該聯(lián)合體的投資地域和投資方向?yàn)椋杭{入 PPP 項(xiàng)目庫(kù)及政府統(tǒng)一采購(gòu)的軌道交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地域上主要考慮省會(huì)城市及有一定條件的地級(jí)市。而基金定位是：依托綠地集團(tuán)、上海建工、建信信托的優(yōu)勢(shì)，發(fā)起成立一家以融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)地鐵等城市軌道交通項(xiàng)目為主要投資對(duì)象的軌交產(chǎn)業(yè)基金。綠地集團(tuán)、上海建工、建信信托將發(fā)揮各自在物業(yè)開(kāi)發(fā)、軌交建設(shè)、項(xiàng)目融資方面的品牌影響和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)軌交基金的責(zé)任，支撐軌交基金的業(yè)務(wù)。誠(chéng)如盛和太所言，在運(yùn)營(yíng)階段，“工程承包商并不具備運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，因此若其繼續(xù)充當(dāng)股東，可能因?qū)�業(yè)水平的不足而增大決策成本，影響委托方與代理方的利益一致性，因此理論上應(yīng)將股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓。”對(duì)于上海建工而言，其優(yōu)勢(shì)在于軌交建設(shè)，當(dāng)PPP項(xiàng)目建設(shè)這一階段完成之后，上海建工如能依約退出，無(wú)論對(duì)于PPP項(xiàng)目還是其他聯(lián)合體，均無(wú)重大利益損害，且有助于上海建工將更多精力和財(cái)力投資于他處。

 

　　從實(shí)踐來(lái)看，目前我國(guó)許多PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方均以聯(lián)合體形式出現(xiàn)，如中信銀行聯(lián)合中信集團(tuán)內(nèi)中信證券、中信信托、中信投資控股、中信地產(chǎn)、中信建設(shè)、中信工程、國(guó)際咨詢、中信環(huán)保、中信產(chǎn)業(yè)投資基金等單位組成了中信PPP聯(lián)合體，并成功摘得銀行PPP業(yè)務(wù)首單。再如國(guó)電南瑞與南京南瑞集團(tuán)公司、中鐵二局股份有限公司、中鐵二局集團(tuán)電務(wù)工程有限公司組成的聯(lián)合體中標(biāo)35億元寧和城鐵一期PPP項(xiàng)目。

 

　　（三）PPP項(xiàng)目融資特征，決定了純財(cái)務(wù)投資者的參與可能性。

　　PPP模式推廣運(yùn)用的直接動(dòng)力，來(lái)源于地方政府財(cái)政壓力。這一點(diǎn)，從《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）等文件的精神中均可得到證實(shí)。雖然PPP有別于BT等形式，不單具有融資功能，但融資功能在PPP項(xiàng)目中仍然具有重要地位。況且，“單靠國(guó)家財(cái)政撥款顯然不能滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，因此PPP模式作為一種創(chuàng)新的融資渠道被引入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。”這一特點(diǎn)，決定了社會(huì)資本方純財(cái)務(wù)投資者參與的可能性。只要不影響項(xiàng)目公司的技術(shù)、決策等實(shí)質(zhì)內(nèi)容，財(cái)務(wù)投資者可以在PPP項(xiàng)目的不同階段發(fā)揮融資的重要角色，但又不至于綁定財(cái)務(wù)投資者的“人身自由”。如近期中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行便中標(biāo)全國(guó)首個(gè)高鐵項(xiàng)目。

 

　　三、社會(huì)資本方正常退出機(jī)制的設(shè)計(jì)及途徑設(shè)想

　　（一）摒棄單純期限鎖定模式，以股權(quán)變更限制的實(shí)質(zhì)目的為設(shè)計(jì)導(dǎo)向

　　誠(chéng)如財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》關(guān)于“股權(quán)變更限制”一節(jié)所言，“在項(xiàng)目合作方選擇階段，通常政府方是在對(duì)社會(huì)資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)審后，才最終選定社會(huì)資本合作方。”既如此，社會(huì)資本方退出機(jī)制安排方面，何不針對(duì)具體項(xiàng)目，將限制退出的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向融資能力、技術(shù)能力、管理能力等PPP項(xiàng)目所需要的重點(diǎn)上來(lái)。社會(huì)資本方的退出以此為條件進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，有助于增強(qiáng)政府方對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量保障的關(guān)注，也有利于增加社會(huì)資本方的資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會(huì)資本更便利地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。

 

　　關(guān)于這一點(diǎn)，《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)律師辦理基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法律業(yè)務(wù)操作指引》雖然也有類(lèi)似項(xiàng)目發(fā)起人事先同意的內(nèi)容，但對(duì)于項(xiàng)目投資人的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，該指引69.6還是進(jìn)行了實(shí)質(zhì)目的保證方面的明確規(guī)定：“項(xiàng)目公司的股權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓時(shí)，為保護(hù)委托人（尤其是項(xiàng)目發(fā)起人）的利益，律師應(yīng)提示委托人，受讓股東財(cái)務(wù)狀況應(yīng)相當(dāng)或優(yōu)于項(xiàng)目公司股東在生效日期時(shí)的狀況，并要求受讓股東出具書(shū)面聲明，表明其已完全理解特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議全部條款規(guī)定的內(nèi)容，且轉(zhuǎn)讓后的控股股東應(yīng)具備運(yùn)營(yíng)類(lèi)似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。”

 

　　事實(shí)上，深圳市人民政府2008年發(fā)布的《深圳市污水處理廠BOT特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》13.1“股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制”也已經(jīng)有了類(lèi)似的社會(huì)資本方退出條件的規(guī)定：“乙方原始股東的名單及各自在注冊(cè)資本中所占的份額應(yīng)在公司章程中作出規(guī)定，確保在協(xié)議生效日之后五年內(nèi)，未經(jīng)甲方批準(zhǔn)，任何股東都不得將股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。在協(xié)議生效五年后，在符合下列全部條件的情況下，甲方應(yīng)批準(zhǔn)乙方進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓：

 

　�。�1）乙方提出股權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)；

　　（2）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)（處理水量、處理污染物削減量及出水水質(zhì)）正常；

　�。�3）累計(jì)轉(zhuǎn)讓股權(quán)占總股權(quán)比例小于 50 %；或是，受讓方上一年度末凈

資產(chǎn)必須大于項(xiàng)目總資產(chǎn)的 2倍、受讓方流動(dòng)資產(chǎn)大于轉(zhuǎn)讓價(jià)款的 1.5 倍及受讓方凈現(xiàn)金流量大于轉(zhuǎn)讓價(jià)款的 1.2倍。”

 

　　筆者以為，以實(shí)質(zhì)目的為設(shè)計(jì)導(dǎo)向的社會(huì)資本方正常退出機(jī)制安排，是PPP這一創(chuàng)新模式本身的應(yīng)有之義。

 

　　（二）社會(huì)資本方以資本市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)在PPP項(xiàng)目公司的正常退出

　　PPP項(xiàng)目一般具有長(zhǎng)達(dá)10年到30年，甚至更長(zhǎng)期限的經(jīng)營(yíng)期限，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目公司，在規(guī)范管理、提高效率的基礎(chǔ)上，積極參與區(qū)域股權(quán)交易市場(chǎng)（如浙交所）、新三板等多層次資本市場(chǎng)，有助于社會(huì)資本方在不損及項(xiàng)目公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)低成本、高收益的正常退出。如北京碧水源科技股份有限公司以PPP模式投資云南水務(wù)公司后，該項(xiàng)目公司于今年5月在香港聯(lián)交所掛牌上市，為碧水源公司提供了高效便捷的資本市場(chǎng)退出選擇。

 

　　值得注意的是，近期，溫州文化金融產(chǎn)權(quán)交易中心攜手天津?yàn)I海柜臺(tái)結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品交易中心共同打造PPP項(xiàng)目股權(quán)交易中心。而該交易中心旨在為PPP項(xiàng)目參與各方提供融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通等方案，在解決公共事業(yè)建設(shè)問(wèn)題的同時(shí)為民間資本提供可靠安全的投資渠道。這應(yīng)該是中國(guó)首個(gè)專門(mén)PPP股權(quán)交易中心，是社會(huì)力量在社會(huì)資本方正常退出機(jī)制方面的積極而有益的探索。

 

　　有學(xué)者說(shuō)，PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一樁婚姻。從PPP模式的長(zhǎng)期合作關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)角度看，這一觀點(diǎn)自然有其道理。需要注意的是，完美的PPP“婚姻”，應(yīng)當(dāng)以政府方和社會(huì)資本方的平等互利為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)資本方單一、直接的退出限制，只能令其望而卻步。

 

　　在筆者看來(lái)，PPP盛宴更像是一場(chǎng)接力賽，健全的社會(huì)資本方正常退出機(jī)制，有助于具有不同優(yōu)勢(shì)的其他社會(huì)資本方合力跑出遠(yuǎn)勝于單一選手的精彩結(jié)果。PPP盛宴也像是一場(chǎng)足球賽，一支強(qiáng)大的足球隊(duì)伍，離不開(kāi)正常的運(yùn)動(dòng)員輪換規(guī)則。因此，政府方、社會(huì)資本方、服務(wù)于任何一方的律師方，運(yùn)用創(chuàng)新思維、把握實(shí)質(zhì)目的，才能設(shè)計(jì)出更符合我國(guó)實(shí)際的社會(huì)資本方退出機(jī)制，而完善、健全的社會(huì)資本方正常退出機(jī)制，有助于社會(huì)資本方更積極地參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)。