以BOT模式投資中國城市污水處理設(shè)施的研究
- 摘要： BOT模式是國際通行的一種基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)的融資方式& 以BOT模式投資中國城市污水處理設(shè)施是一種長期的、穩(wěn)健的投資方式，引進這種投資模式，可以有效的緩解我國環(huán)保領(lǐng)域投資不足的問題!并提高我國城市污水處理廠的管理和技術(shù)水平。
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進入21世紀后我國經(jīng)濟形勢繼續(xù)保持良好的發(fā)展勢頭，城市化程度越來越高(然而伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展而來的是自然環(huán)境仍然呈惡化趨勢，尤其是水源危機越來越嚴重，水源危機在我國西北和華北地區(qū)表現(xiàn)為資源型匱乏和水污染,在華南、華東地區(qū)則是嚴重的水體污染所導致的。為了解決日益嚴重的環(huán)境問題，我國政府在初步解決了工業(yè)點源污染后!正全力進行規(guī)模更大的城市污水治理工程，以實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。
建設(shè)運營城市污水處理設(shè)施所需的資金巨大，必須引入市場機制，拓展投融資渠道BOT模式是一種國際通行的基礎(chǔ)建設(shè)融資方式!在我國電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)有很多的案例，將BOT模式引進到環(huán)保處理領(lǐng)域可以有效的解決我國目前城市污水處理設(shè)施資金短缺的境地。
1、BOT模式的簡介
BOT模式(Build-Operate-Transfer mode，建造-運營-移交)的概念是由土耳其總理厄扎爾1984年正式提出的。在我國又稱為“特許權(quán)融資方式”具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營的四個基本特征。其涵義是：國家或地方政府通過特許權(quán)協(xié)議，將一個公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目的特許權(quán)授予承包商)一般為國際財團承包商在特許期內(nèi)負責項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營和維護，并回收成本，償還債務(wù)，賺取利潤。特許期結(jié)束后將項目所有權(quán)無償移交簽約方的政府部門。 實質(zhì)上融資方式是指私營機構(gòu)含國外資本參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，在互利互惠的基礎(chǔ)上分配該項目的資源、風險和利益的融資方式(是政府與承包商合作經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種特殊運作模式。
BOT融資一般指BOOT融資即建設(shè)-擁有-運營-轉(zhuǎn)讓。在實際運作過程中BOOT融資方式產(chǎn)生了許多變形，BOT 融資方式實際成為BOOT(建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓);BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營);BOOS(建設(shè)-擁有-運營-出售);BS(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓);OT(運營一轉(zhuǎn)讓);TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓)等融資方式的總稱。從經(jīng)濟意義上說，各種方式區(qū)別并不大。
BOT投資模式通過使基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化和私營化，可以引進先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)效率。 又可以補充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，減輕政府的財政壓力。以BOT模式進行我國城市污水處理項目的融資，正逐步為我國政府和國內(nèi)外投資者所注意。
2 以BOT模式投資城市污水處理設(shè)施可行性分析
建設(shè)運營城市污水處理設(shè)施所需的資金巨大，必須引入市場機制，拓展投融資渠道以政府特許權(quán)形式引入私人資本達到融資目的為特征的模式，可以以準BOT模式;TOT 模式;托管運營模式和供排水一體化模式等方式來實現(xiàn)。
2.1 城市污水處理設(shè)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是發(fā)展的必然趨勢
據(jù)了解，我國污水處理確定的重點地區(qū)和項目為“三河三湖”(海河、遼河、淮河;滇池、太湖、巢湖、)、環(huán)渤海灣地區(qū)、南水北調(diào)和北京水資源保護，在這些地區(qū)和項目中，國家規(guī)劃將建設(shè)多座城市污水處理廠。為了解決日益嚴重的水資源危機，滿足廣大市民對生存環(huán)境越來越高的要求，按照國務(wù)院關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知上的要求，“十五”期間，所有的城市都必須建設(shè)污水處理廠。到2005年，50萬人口以上的城市，污水處理率應(yīng)達到60%以上，到2010年，所有城市的污水處理率不得低于60%，直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市不得低于70%。但是，根據(jù)已建、在建污水廠的實際情況，我國城市污水處理廠的噸水造價一般在1500~200元之間，運行費在0.4~ 0.6元/t之間，為達到通知的要求，在“十五期間”我國城市污水處理設(shè)施需投資5000億元人民幣以上，這些設(shè)施的年運行費用也有數(shù)百億元之巨!如此巨額的投資和運行費用，僅僅依靠我國并不寬裕的財政支持，顯然是無法解決的龐大的資金缺口。已經(jīng)成為我國市政設(shè)施建設(shè)的最根本的障礙。以江蘇太湖地區(qū)為例，盡管是我國經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)之一，在“十五”期間江蘇太湖流域規(guī)劃將實施城鎮(zhèn)污水處理工程86項，目前僅有18個項目建成投運，還有31個項目在建，剩下的37個項目只是在開展前期工作，項目數(shù)量和投資規(guī)模均占總量的40%左右。
為了解決資金短缺的問題，我國各地政府開始把污水處理作為一項產(chǎn)業(yè)，開征污水處理費，用于城市污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營。建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》出臺了一系列政策，其中包括轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)20 年及融資、建設(shè)、運營一條龍方式，吸引外資介入。國家計委《關(guān)于鼓勵和引導民間投資的若干意見》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》要求，要積極創(chuàng)造條件促使民間資本和海外資本流入城市水務(wù)行業(yè)，重點鼓勵和吸引社會資本和外資投向城市水源工程和凈水廠。城市污水處理和回用設(shè)施的建設(shè)與運營，將城市污水處理設(shè)施市場化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營已經(jīng)成為一種必然的趨勢和優(yōu)先的選擇。
2.2 投資城市污水處理設(shè)施-BOT模式是一種理想可行的選擇
多年以來，我國城市市政污水處理一直以政府為主進行投融資活動。建設(shè)資金主要依靠政府財政資金和銀行貸款，投資主體單一，投資管理模式和項目建設(shè)管理組織形式十分落后，缺少市場配置機制，風險約束機制和財政杠桿機制的約束，導致城市污水設(shè)施的建設(shè)不僅嚴重滯后，且還有著不切實際，盲目求大的問題，現(xiàn)有污水處理設(shè)施的運行管理也不理想。
采用BOT模式"政府不僅可以用將來的按政策征收的污水處理費來發(fā)揮現(xiàn)實的環(huán)境效益，變以前的一次集中支付為分期支付，可以進一步減輕財政壓力，可以使因財政原因而擱置的污水處理項目迅速的得到建設(shè)和運營， 有效地加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，滿足全社會對公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的需求�？梢詮膰H、國內(nèi)乃至民間多渠道融資，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本在短時間內(nèi)能夠迅速放大，而且通過引入市場競爭機制，項目管理水平、技術(shù)水平都會有較明顯的提高。以BOT模式吸引民間資本和外資投資城市污水處理設(shè)施，已經(jīng)成為我國城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運行的重要選擇之一，為了促進對城市污水處理設(shè)施的投資，我國政府對以BOT模式投資城市污水項目建設(shè)將給予一定政策扶持。根據(jù)中國環(huán)�？偩值奈募鞘泄┧畠r格將包括污水處理。污水處理費的征收標準將優(yōu)先調(diào)整到滿足城市污水處理廠建設(shè)和運營的需要上，在江蘇太湖地區(qū)。為了配合環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，噸污水處理費用已經(jīng)上調(diào)至1.15元，城市污水生產(chǎn)用電按優(yōu)惠用電價格執(zhí)行，對新建城市污水處理設(shè)施可采取行政劃撥方式提供項目建設(shè)用地，投資，運營企業(yè)在合同期限內(nèi)擁有劃撥土地規(guī)定用途的使用權(quán)。
根據(jù)美、日等發(fā)達國家在市政污水處理上的經(jīng)驗，我國城市污水處理廠的建設(shè)一定要從實際出發(fā)，因地制宜#多建小型污水處理廠，污水處理由集中走向分散。隨著我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展，2~3萬t/d 的中小型城市污水處理廠的建設(shè)也越來越多，在目前的收費標準下。以BOT模式融資投資一座5萬t/d的中小型城市污水處理廠為例，特許權(quán)限為20a，其項目建設(shè)費用約在) 5000 萬~8000萬元人民幣，污水處理費收費標準為1.10元/ 噸污水處理費用為0.65~0.9元(含運行費用和貸款利息等)，一般在10a左右可以收回全部投資，在剩余年限內(nèi)污水處理廠的運營利潤將為該項目投資的凈利潤，這種規(guī)模的污水處理廠，投資金額和回報率作為BOT項目對于國內(nèi)外水務(wù)投資商更易接受，且投資風險也有所下降，太湖流域在建的無錫城北、碩放、梅村等三個中小城市污水處理項目就采用了BOT模式進行融資，引進國外水務(wù)公司的投資和先進的管理。
對于國內(nèi)民間資本和國外投資者，以BOT模式對我國城市污水處理等基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施進行投資為他們在越來越激烈的市場競爭中提供了一個長期的、具有穩(wěn)定可靠投資回報的投資方式。桑德集團的公司發(fā)展戰(zhàn)略，就將BOT模式投資城市污水處理設(shè)施定在很重要的位置;法國蘇伊士水務(wù)公司、美國金源集團在國內(nèi)也都以BOT模式積極投資于城市污水處理領(lǐng)域。
3 BOT模式投資的風險性分析
3.1 項目建設(shè)期間
項目建設(shè)期間(B-build)，項目的風險主要來自于一些諸如：處理工藝和方案選擇、技術(shù)路線選擇、系統(tǒng)優(yōu)化、項目前期管理、征地、施工及施工管理、工程質(zhì)量控制等工程行為，這些風險從本質(zhì)上都是屬于技術(shù)方面的，當然部分也涉及到政府部門的合作，根據(jù)中國政府的承諾# 征地將以行政劃撥的方式提供，而工藝和管理等方面的問題應(yīng)該完全可以在項目公司范圍內(nèi)得到很好的解決。
3.2 項目運營期間
在污水處理廠運營期間(O-operation)，項目公司可能遇到的風險是多方面的，其風險的控制跟最終涉及到財政上的風險是否可以規(guī)避。項目公司在以下幾個方面遇到一定的風險：
(1)由設(shè)計規(guī)模與實際處理規(guī)模差異較大引起的風險。倘若實際規(guī)模小于設(shè)計規(guī)模#盡管在特許權(quán)協(xié)議中有著最低回報的承諾，但是必然導致項目的投資回收期可能延長，甚至虧損，目前我國很多城市的城市污水處理設(shè)施存在盲目求大的問題，因此進行BOT項目投資時一定要進行很充分的調(diào)查。
(2)污水收費政策可能發(fā)生變化，從而使投資回收產(chǎn)生困難，對于這個風險#由于我國目前正在逐步進行市政收費的改革之初，通過各個方面的情況綜合分析，污水處理收費的標準更大的可能是逐步增加，由于這個因素，即使各種運行成本因素發(fā)生價格上的變化，如電力成本、人員工資福利等上升的風險也完全可以規(guī)避，而且隨著管理水平的逐步提高，將盡量減少實際運行成本，增加項目公司的回報，但是，由于我國污水收費機制尚不完善，給污水處理的BOT模式帶來很大的障礙。
(3)由于技術(shù)失誤等因素#導致污水廠運營期間處理效果達不到規(guī)定標準，這對于項目公司顯然是致命的。因此在設(shè)計階段一定要確保工藝的合理可靠，而且運營期間，一定要嚴格科學的管理，確保處理效果等達到預期目標，克服運行中對環(huán)境和社會效益的不良影響。
(4)長達20a甚至更長的運營期中可能出現(xiàn)的政策，經(jīng)濟及自然不可抗拒諸方面的重大變化所帶來的對項目執(zhí)行的影響，對于自然不可抗拒的風險可以由保險公司來承擔&至于政策"經(jīng)濟的風險，根據(jù)國外此類項目的經(jīng)驗教訓，這決定了許多BOT項目失敗的命運，如東南亞地區(qū)金融風暴以及政權(quán)更迭等影響。 但是，對于我國，這正是BOT投資方式得以正逐步推廣的重要優(yōu)勢，盡管我國處于政策經(jīng)濟變革之中，但我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，政策也十分穩(wěn)健，這一點國際上各大權(quán)威預測機構(gòu)的預測給了我們很大的信心。
3.3 移交過程
目前國內(nèi)BOT項目還沒有進入移交過程(T-transfer)的案例，但是移交過程中存在的風險，顯然應(yīng)該是前兩個階段的綜合反應(yīng)，這并不是導致投資回報和工程成敗等的關(guān)鍵時期，但這對雙方的合作關(guān)系和日后同類項目的發(fā)展也有著一定的影響，以BOT模式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在中國經(jīng)過近些年的實踐之后，形成了自己的一些特色和特點，具體到在城市污水處理設(shè)施的投資上，有幾種不同的方式。
為了減少BOT投資的風險#作為項目公司的投資者不僅要確保將污水處理設(shè)施從立項、建設(shè)、運營和移交等各個階段的潛在風險降至最低，同時要積極延伸污水處理設(shè)施的下游產(chǎn)業(yè)，研究并投資污水處理后的回用#提高污水回用率，增加投資的自營收入，但是以BOT模式投資我國城市污水處理設(shè)施，也不是一個穩(wěn)贏的投資，作為投資者必須汲取國內(nèi)外BOT投資的經(jīng)驗教訓，首先要根據(jù)項目公司的實力，做好充分的投資調(diào)研#選擇成熟可靠的工藝，依靠科學高效的管理，以及和簽約政府部門的精誠合作，把握各個方面的風險，以確保投資項目能夠得到“雙贏”的結(jié)果。
4 結(jié)語
以BOT模式投資我國城市污水處理設(shè)施等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，可以有效的緩解我國政府和財政的壓力，并使眾多業(yè)已規(guī)劃，但由于財政等原因暫時擱置的項目迅速的投入建設(shè)和運營#改善人民的生活環(huán)境，提高政府在人民中的信，通過BOT模式投資城市污水處理設(shè)施等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，也為國內(nèi)外私有資本(跨國財團等)提供了一個具有長期、穩(wěn)定回報的投資模式。
BOT模式投資我國城市污水處理設(shè)施，作為一個“雙贏”的融資和投資戰(zhàn)略，正為政府和投資界的有識之士所關(guān)注
