系列報道④：《入海排污口監(jiān)督管理辦法（試行）》印發(fā) 全鏈條監(jiān)管，守住污染入海的重要閘口
時間：2025-02-19 來源：環(huán)境經濟 作者：丁瑤瑤
海洋環(huán)境問題的根子在陸上，入海排污口是陸源污染物進入海洋環(huán)境的最后一道“閘口”，是連接陸地和海洋的關鍵節(jié)點。加強入海排污口監(jiān)管，對于從源頭上減輕污染物排海壓力、推進美麗海灣建設、保障海洋生態(tài)環(huán)境安全等具有重要意義。
近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《入海排污口監(jiān)督管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），進一步明確了入海排污口設置、備案、監(jiān)測、執(zhí)法等具體監(jiān)管要求，為規(guī)范和加強入海排污口全鏈條監(jiān)管奠定了基礎。
全國入海排污口底數(shù)逐步摸清
入海排污口確認需要幾步？
“首先用無人機巡查一遍海岸線，再通過遙感圖像解譯，形成‘疑似排污口’清單，隨后現(xiàn)場人員再用腳步丈量一遍海岸線，將所有排口記錄下來，經過信息復核和熱點區(qū)域精細核查，最終形成入海排污口排查結果清單。”回憶起當時的場景，生態(tài)環(huán)境部國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心張哲仍十分感慨。
摸排入海排污口底數(shù)，并不是一件容易的事情。無人機遙感、人工徒步排查、專家質控核查，“三級排查”的方式環(huán)環(huán)相扣。“在這個過程中，工作人員需要反復對重點區(qū)域展開搜索，以至于后來大家都成了當?shù)睾０毒�區(qū)域的‘活導航’。”張哲告訴《環(huán)境經濟》。
作為“十四五”持續(xù)改善水環(huán)境質量的“牛鼻子”，入河入海排污口排查整治已持續(xù)5年。
國務院新聞辦公室2024年7月發(fā)布的《中國的海洋生態(tài)環(huán)境保護》白皮書顯示，截至2023年底，全國已排查入海排污口5.3萬余個，完成入海排污口整治1.6萬余個，對改善近岸海域環(huán)境質量發(fā)揮了重要作用。
按照“有口皆查、應查盡查”要求，通過對入海排污口進行逐一摸排，逐步掌握了入海排污口臺賬。
“從2019年渤海地區(qū)入海排污口排查整治專項行動開始，生態(tài)環(huán)境部門對全國入海排污口開展了‘地毯式’摸底排查，在系統(tǒng)推進監(jiān)測、溯源和整治工作的基礎上，逐步摸清全國入海排污口底數(shù)。”生態(tài)環(huán)境部國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心正高級工程師林忠勝接受《環(huán)境經濟》采訪時表示，納入臺賬管理的入海排污口數(shù)量大幅增加，所以需要通過出臺《管理辦法》，進一步明確入海排污口具體監(jiān)管要求。
除了實踐所需，《管理辦法》的出臺也是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的一項重要舉措。據(jù)林忠勝介紹，黨中央、國務院高度重視陸海污染協(xié)同治理，將加強入海排污口監(jiān)督管理作為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、建設美麗中國的重要任務。2022年1月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強入河入海排污口監(jiān)督管理工作的實施意見》，要求“國家有關部門制定排污口監(jiān)督管理規(guī)定及技術規(guī)范”。2024年1月實施的新修訂的海洋環(huán)境保護法規(guī)定“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門負責制定入海排污口設置和管理的具體辦法”。
“入海排污口監(jiān)管體制的建立，有利于從源頭上減輕污染物排海壓力、持續(xù)改善近岸海域環(huán)境質量、保障海洋生態(tài)環(huán)境安全，推動沿海城市高質量發(fā)展、支撐美麗中國建設，增強人民群眾臨海親海的獲得感和幸福感。”林忠勝總結道。
明確入海排污口定義和界限
說到入海排污口排查整治，對其認知不斷深化的過程值得一提。采訪過程中，林忠勝向記者介紹了其中經歷的變化。
在2018年國務院機構改革之前，納入管理的排污口主要包括工業(yè)企業(yè)和污水處理廠排放污水的口門。機構改革之后，生態(tài)環(huán)境部開展的入海排污口排查整治專項行動是對排污口的一次全面摸底。“這次排查的對象與以往有所不同，將所有類型的排污口均納入了排查范圍。”林忠勝說。
目前，新修訂的海洋環(huán)境保護法給出的權威定義和分類是：“入海排污口，是指直接或者通過管道、溝、渠等排污通道向海洋環(huán)境水體排放污水的口門，包括工業(yè)排污口、城鎮(zhèn)污水處理廠排污口、農業(yè)排口及其他排口等類型。”
林忠勝告訴記者，在明確定義的基礎上，再根據(jù)排污口責任主體所屬行業(yè)及排放特征，對入海排污口進行細化分類，明確管理邊界、責任主體認定、管理類別、動態(tài)管理臺賬和信息平臺建設，以及設置、備案、監(jiān)測、執(zhí)法等具體監(jiān)管要求，最終形成了《管理辦法》。
值得注意的是，《管理辦法》將所有類型的入海排污口全部納入監(jiān)管，實現(xiàn)了全面覆蓋。
“過去排污口監(jiān)管的主要對象是工業(yè)排污口和城市污水處理廠排污口等，但排查發(fā)現(xiàn)沿海地區(qū)存在大量規(guī)模以下養(yǎng)殖排污口、生活污水散排口等，并存在違規(guī)設置、污水直排、借道排污等問題。”林忠勝表示，《管理辦法》與當前正在開展的入海排污口排查整治工作相銜接，將監(jiān)管對象覆蓋到排查發(fā)現(xiàn)的所有類型排污口。
林忠勝還向記者提到了排污口管理中的一個細節(jié)，“根據(jù)有關法律，入河排污口和入海排污口分別實行審批制和備案制，在監(jiān)管中需要加以區(qū)分，但此前實踐中的管理分界并不清晰。比如，一些位于海岸線以上、受潮汐影響顯著的河道兩側的排污口，到底是按入河排污口監(jiān)管，還是按入海排污口監(jiān)管？”林忠勝表示，《管理辦法》從依法行政和有利于落實監(jiān)管職責的角度，明確管理范圍和界限，采用法定海岸線作為入河入海排污口的邊界，明確法定海岸線向海一側的排污口全部納入入海排污口監(jiān)管。這是首次給出如此明確的定義和界限，對于未來入海排污口監(jiān)管工作的順利開展具有重要意義。
工作人員開展排污口排查整治工作。
分類管理、全過程監(jiān)管
據(jù)張哲觀察，入海排污口不僅數(shù)量巨大，而且類型復雜。
怎么管？《管理辦法》明確，對入海排污口實施分類管理，避免“一把抓、一刀切”。
據(jù)林忠勝介紹，按照入海排污口對海洋生態(tài)環(huán)境的影響程度，兼顧考慮目前監(jiān)管基礎，將其分為重點管理、簡化管理和一般管理三類。對工礦企業(yè)、工業(yè)及其他各類園區(qū)污水處理廠、城鎮(zhèn)污水處理廠排污口實行重點管理；對規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖、規(guī)模化水產養(yǎng)殖排污口實行簡化管理；對實行重點管理和簡化管理之外的入海排污口，實現(xiàn)一般管理。
具體來看，不同類型排污口排放的污染物對海洋環(huán)境的影響不同，之前的管理基礎和今后的管理需求也有差異。
“以重點管理的排污口為例，雖然這些排污口數(shù)量占比只有3%，但是其海洋生態(tài)環(huán)境影響不可忽視，對其監(jiān)督管理的要求也是最嚴格的。”林忠勝進一步解釋，比如重點管理排污口的設置需要論證設置合法性及對海洋生態(tài)環(huán)境的影響，并編制論證報告；在自行監(jiān)測方面，需開展自行監(jiān)測和流量監(jiān)控；在監(jiān)督監(jiān)測方面，監(jiān)測頻率或抽測比例要求最高。
另外，對于一般管理的排污口，它的特點是數(shù)量多、分布廣、影響相對較小但管理基礎相對薄弱。
《管理辦法》不僅將其都納入監(jiān)管范疇，還通過規(guī)定“海域派出機構重點抽查對象”的方式，自上而下督促地方將工礦企業(yè)雨洪排口、工業(yè)及其他各類園區(qū)污水處理廠雨洪排口、規(guī)�；a養(yǎng)殖排污口、大中型灌區(qū)排口、農村生活污水散排口等管起來。
“防止出現(xiàn)‘只在形式上把一般管理的排污口納入監(jiān)管，實際工作中不好管的就不管’的情況。”林忠勝說。
林忠勝總結道，對入海排污口實施分類管理，既保障對影響較大的排污口的管理“力度不減”，也對量大面廣的“疥癬之疾”實現(xiàn)“從無到有”的監(jiān)管。
除了分類管理，《管理辦法》的另一大亮點就是設置論證和備案等規(guī)定。
《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第四十七條規(guī)定，入海排污口位置的選擇，應當符合國土空間用途管制要求，根據(jù)海水動力條件和有關規(guī)定，經科學論證后，報設區(qū)的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案。
“對新設置的入海排污口進行論證備案，是法律規(guī)定的必選動作。”林忠勝介紹，在法律規(guī)定的基礎上，《管理辦法》對備案的事中、事后監(jiān)管要求進一步細化。
一是對不同管理類別排污口的論證要求有所不同。對實行重點管理和簡化管理的入海排污口責任主體，要求其論證入海排污口設置的合法性及對海洋生態(tài)環(huán)境的影響等，并編制入海排污口設置論證報告；對于實行一般管理的入海排污口，要求責任主體在備案登記表中論證排污口設置的合法性等即可。二是明確了由誰來負責設置論證，即入海排污口責任主體負責設置論證工作。三是明確了論證的具體內容，包括論證是否符合有關法律法規(guī)以及對海洋生態(tài)環(huán)境的影響等。
為妥善解決歷史遺留問題，對于《管理辦法》實施前在用的入海排污口，由于部分排污口以往未被納入管理范圍，沒有履行過備案或審批手續(xù)，如規(guī)模以下水產養(yǎng)殖排污口、農村生活污水散排口和一些雨洪排口等。針對此類排污口，《管理辦法》結合入海排污口排查整治給出了妥善的解決方案，規(guī)定按照排污口整治技術指南要求依法應當取締的，備案部門不予備案；對于其他情形的入海排污口，責任主體于2025年3月31日前提交登記表，備案部門予以備案。
“需要注意的是，《管理辦法》對入海排污口備案的要求是‘申請即備案’。也就是說，只要企業(yè)或個人提交材料，生態(tài)環(huán)境部門不對論證材料進行任何審核，就必須給予備案。”林忠勝表示，這實際上對生態(tài)環(huán)境主管部門后續(xù)的監(jiān)管工作提出了更高的要求，必須通過監(jiān)測、巡查、檢查、執(zhí)法等手段重點加強事中事后監(jiān)管。
打造具有地方特色的監(jiān)管模式
目前，全國排查出的入海排污口數(shù)量已經超過5萬個。
“這里面包含數(shù)量巨大的海水養(yǎng)殖排污口、生活污水散排口、雨污混排的雨洪排口和溝渠等，在此之前并未納入監(jiān)管范疇，且存在諸多環(huán)境風險隱患。”林忠勝告訴記者，生態(tài)環(huán)境部門在不斷完善入海排污口臺賬、實施整治的同時，也面臨重大問題：排查發(fā)現(xiàn)入海排污口數(shù)量增加了幾十倍，今后怎么管？
據(jù)介紹，對于這一難題，很多地方做了不少有益的嘗試，為《管理辦法》明確入海排污口監(jiān)督管理有關要求提供了很好的借鑒和實踐依據(jù)。
比如，山東省煙臺市對不同類型排污口實施重點管理、一般管理、簡化管理，基本建立健全了入海排污口分級分類監(jiān)管體系，這一做法也被《管理辦法》所吸收采用。
再如，浙江省將排查發(fā)現(xiàn)的所有入海排污口都納入“浙里藍海”信息系統(tǒng)管理，并通過在線監(jiān)測、遙感監(jiān)測等手段對重點入海排污口進行常態(tài)化監(jiān)測監(jiān)管，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境綜合空間管控與業(yè)務應用。
2023年，福建省福州市印發(fā)《加強入河入海排污口監(jiān)督管理工作方案》，要求對排污口審批實行分類管理，工礦企業(yè)、工業(yè)及其他各類園區(qū)污水處理廠、城鎮(zhèn)污水處理廠入河排污口的設置依法依規(guī)實行審核制。
林忠勝評價道，客觀來說，《管理辦法》實施后，將對地方排污口監(jiān)管工作帶來更多積極影響。
“我們與地方調研交流時，地方最為關注的問題之一就是《管理辦法》何時能夠出臺？這體現(xiàn)出地方目前對于入海排污口監(jiān)管相關指導文件需求的迫切性。”林忠勝解釋，以備案為例，目前各沿海地區(qū)雖然已出臺了一些入海排污口的指導意見，但是由于缺少統(tǒng)一的規(guī)定和要求，各�。▍^(qū)、市）乃至同一省級行政區(qū)的各地市之間關于入海排污口的備案監(jiān)管尺度不一。因此，必須有一套完善的頂層設計文件來指導地方開展入海排污口監(jiān)管工作。
《管理辦法》包含六章二十四條，從工作內容、工作流程、職責責任等各方面，明確了入海排污口監(jiān)管的基本盤和框架、尺度等。在這個基礎上，地方對入海排污口監(jiān)管做到了有據(jù)可依。
林忠勝建議，今后，地方可在《管理辦法》大框架指導下，進一步結合當?shù)貙嶋H，細化管理要求并配套出臺相應的實施細則，打造具有自身特色的入海排污口日常監(jiān)督管理模式，切實提升環(huán)境治理能力和水平，有效管控入海污染物排放，為建設美麗中國作出積極貢獻。
