近日，中央城市工作會議在北京舉行，明確在做好城市工作的總體要求中提到以推進城市更新為重要抓手，并將著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市列為重點任務(wù)。

此前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，提出修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，健全多元化投融資方式。

可見，在城市發(fā)展的進程中，生態(tài)修復(fù)逐漸成為關(guān)鍵議題。而在這一過程中，資金的投入與合理配置成為影響生態(tài)修復(fù)項目能否順利推進的重要因素。

需多元化提高資金供給

城市是我國人口最密集、社會經(jīng)濟活動最集中的區(qū)域，也是資源能源開發(fā)利用強度大、污染排放集中、生態(tài)環(huán)境問題集中的區(qū)域。近年來，從國家到地方，一系列政策相繼出臺，加強城市生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)，全面提升城市生態(tài)宜居品質(zhì)。

2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面明確相關(guān)政策，并將城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)列為重點領(lǐng)域之一，進一步促進社會資本參與生態(tài)建設(shè)。

2023年，《重慶市鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)實施方案》印發(fā)，提出在中心城區(qū)以及其他區(qū)縣城鎮(zhèn)區(qū)域，開展以城中山體保護修復(fù)為重點的城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)示范，明確對參與集中連片生態(tài)保護修復(fù)項目，并達到預(yù)期目標的社會投資主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的建設(shè)用地使用權(quán)，用于生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，其中生態(tài)保護修復(fù)規(guī)模達到100公頃及以上的，可配置修復(fù)面積3%（最多不超過10公頃）的建設(shè)用地使用權(quán)；生態(tài)保護修復(fù)規(guī)模在100公頃以下的，可配置修復(fù)面積5%（最多不超過3公頃）的建設(shè)用地使用權(quán)。

近日，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《2025年度中央財政支持實施城市更新行動評選結(jié)果公示》，中央財政計劃補助超200億元支持20個城市補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板弱項，探索建立可持續(xù)的城市更新機制。《四川省實施城市更新行動方案》提出，2025年，全省要啟動約600個城市更新重點片區(qū)，實施約3800個城市更新項目，持續(xù)改善城市功能品質(zhì)。

城市更新項目投資額較大，單靠政府的投入遠遠不夠，必須建立多元化、多層級的資金投入機制。

2024年，中國人民銀行等四部門印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用 服務(wù)美麗中國建設(shè)的意見》，提出支持金融機構(gòu)探索將資源環(huán)境要素作為合格擔保品，鼓勵探索資源環(huán)境要素擔保貸款。

國家開發(fā)銀行近日在上海清算所面向全球投資人發(fā)行80億元3年期綠色金融債券，用于城市更新領(lǐng)域項目。

一系列政策與實踐，彰顯了各地對引入社會力量參與生態(tài)治理的積極探索。然而，在修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域，仍面臨較大資金缺口，需要多元化提高資金供給，動員與激勵更多社會資本投入進來。

社會資本參與受阻

城市生態(tài)修復(fù)具有較強的公益屬性，投資回報周期長、收益低。

“在支持城市生態(tài)修復(fù)項目中，近年來，金融機構(gòu)推出了綠色信貸與資源環(huán)境要素擔保貸款，發(fā)行了各類綠色債券，包括濕地、林業(yè)碳匯項目支持債券及生物多樣性主題債券等，創(chuàng)新了環(huán)境污染責任險、生態(tài)風險擔保以及針對生態(tài)修復(fù)項目的保險產(chǎn)品等，這樣更貼合生態(tài)項目回報周期，利于緩解一次性資金壓力，降低資金斷裂風險。”中國人民大學重陽金融研究院副研究員劉錦濤介紹，如南潯農(nóng)商銀行推出“綠企貸”“惠農(nóng)貸”，直接用于土地整治與生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

“當前城市生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項目在投融資模式中，有三大關(guān)鍵短板制約了風險防控和資金持續(xù)性。”劉錦濤表示。

一是項目收益機制需要進一步明確。多數(shù)生態(tài)修復(fù)項目難以直接產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，回報周期長，投資收益不確定，導(dǎo)致社會資本和金融機構(gòu)參與意愿不足。二是金融工具與風險保障機制有待完善。綠色信貸等金融工具尚處起步階段，生態(tài)資產(chǎn)評估體系尚不完善。三是地方政府在生態(tài)修復(fù)上的項目融資能力有限。

劉錦濤認為，導(dǎo)致社會資本難以估值、金融機構(gòu)難以評估風險、政府難以精準補償?shù)闹饕�原因在于生態(tài)效益缺乏有效的價值轉(zhuǎn)化機制。

對于健全多元化投融資機制方面，劉錦濤表示，在制度層面，建議建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，如完善生態(tài)補償制度、探索建立生態(tài)資產(chǎn)負債表、推進自然資源資產(chǎn)負債表改革，提升生態(tài)資產(chǎn)在政府預(yù)算與融資體系中的可量化性與可交易性；在市場層面，建議支持發(fā)展碳匯交易、生物多樣性補償、綠色REITs等市場化機制，規(guī)范特許經(jīng)營、土地收益權(quán)、生態(tài)旅游開發(fā)等權(quán)利配置；在技術(shù)層面，建議加快構(gòu)建生態(tài)價值核算和風險評估模型，為金融機構(gòu)提供科學決策依據(jù)。

對于一些長期虧損但生態(tài)價值重要的修復(fù)項目，如何使項目由單一政府輸血向市場共建共益轉(zhuǎn)變，劉錦濤認為關(guān)鍵在于創(chuàng)新性投融資機制的引入。如構(gòu)建“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”的復(fù)合型開發(fā)模式，培育可變現(xiàn)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)；對擁有穩(wěn)定資產(chǎn)基礎(chǔ)和運營收入的項目，可通過發(fā)行綠色REITs募集社會長期資本，回收資金、降低財務(wù)壓力；通過財政補貼疊加公益基金、環(huán)保公益眾籌等方式，引導(dǎo)社會公眾積極參與；鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)寬容期長、利率低、還款結(jié)構(gòu)靈活的綠色貸款或保險產(chǎn)品，并在風控端引入生態(tài)信用評級機制，提升項目融資可得性。

風險共擔推動可持續(xù)運營

城市生態(tài)修復(fù)項目通常涉及財政、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、自然資源等多個部門，資金來源多元、投入結(jié)構(gòu)復(fù)雜。

生態(tài)修復(fù)項目的可持續(xù)運營，不是單靠盈利驅(qū)動，而是通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、金融創(chuàng)新、政府保障、生態(tài)價值定價多維一體的組合拳，化解其內(nèi)在盈利難題，實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟可行性的統(tǒng)一。

劉錦濤建議，可打破部門壁壘，形成資金統(tǒng)籌合力。建議建立統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)項目庫和資金協(xié)調(diào)平臺；相關(guān)部門可設(shè)立生態(tài)修復(fù)引導(dǎo)基金或風險補償機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大綠色信貸支持，推動生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式落地，使生態(tài)項目以效益反哺治理；建議推動部門間數(shù)據(jù)共享與項目聯(lián)審聯(lián)批機制，建立生態(tài)修復(fù)共享平臺，實現(xiàn)項目審批、資金撥付、績效評估的橫向協(xié)作。

城市生態(tài)修復(fù)的協(xié)同推進關(guān)鍵在于以生態(tài)目標為導(dǎo)向，構(gòu)建統(tǒng)一項目庫與分工協(xié)作機制的運行體系，從而提升資金使用效率與治理合力。

當前，社會資本對參與城市生態(tài)修復(fù)項目的積極性正在上升，但整體仍較為謹慎、有限，參與廣度和深度不夠。

面對生態(tài)修復(fù)項目收益周期長、回報不確定等特性，構(gòu)建合理的風險分擔機制是保障投融資可持續(xù)的關(guān)鍵。在劉錦濤看來，應(yīng)從政府、企業(yè)、社會三方面協(xié)同發(fā)力，形成“責權(quán)利對等、風險共擔”的機制體系。

在政府層面，要充分發(fā)揮引導(dǎo)性與基礎(chǔ)性責任，通過財政補貼、生態(tài)補償、風險準備金等方式對生態(tài)修復(fù)項目提供支持。此外，還需要制定生態(tài)資產(chǎn)核算與評估標準，為風險定價提供基礎(chǔ)。對不達標或破壞生態(tài)的行為，應(yīng)依法追責。

對企業(yè)來講，應(yīng)承擔經(jīng)營風險與項目實施責任。在享有收益權(quán)的同時，做好成本控制與運營管理，提升生態(tài)與經(jīng)濟效益協(xié)同能力。

鼓勵社會公眾與金融機構(gòu)在可控范圍內(nèi)參與共建共享。金融機構(gòu)可設(shè)計匹配周期的綠色信貸與綠色債券產(chǎn)品，公眾可通過公益捐贈、綠色消費等低風險形式支持生態(tài)修復(fù)。